98年6月份第1次行政法院聯席會議決議(二)重點整理

2009.12.28

一、法律問題：
當事人主張因行政機關之行政行為受有損害，乃循序向行政法院提起行政訴訟救濟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償（以下稱國家賠償訴訟）。行政法院審理結果，如認為行政訴訟部分有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形應予裁定駁回時，則關於國家賠償訴訟部分，應如何裁判？

（一）甲說：本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法併為提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併駁回。
理由：依行政訴訟法第 7 條規定提起合併請求損害賠償之訴，其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟之利益。故必須所提起之本案訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如所提起之本案訴訟不合法而遭駁回，則請求損害賠償部分即失所附麗。再者，由於行政訴訟法第7條規定，行政法院因此取得原先由普通法院審理國家賠償事件之法定移轉權，是行政法院就損害賠償部分，自始即有審判權；且依同法第12條之1第1項規定，受訴法院於起訴時有審判權者，不因訴訟繫屬後事實及法律狀態變更而變成無審判權。是案件經行政法院審理後，如認本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法併為提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併駁回。

（二）修正甲說(一)：當事人如拒絕變更其依國家賠償法規定合併提起請求損害賠償事件之聲明為依行政訴訟法相關規定合併請求損害賠，復拒絕將該合併提起之事件移送民事法院審理者，則當事人依國家賠償法規定合併提起請求損害賠償事件，亦應一併以裁定駁回
理由：
1. 行政訴訟法第7 條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，「合併」，而非「附帶」提起請求損害賠償之訴，其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟之利益。。
2. 當事人主張因行政機關之行政行為受有損害，乃循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第 7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院對於人民依國家賠償法規定請求損害賠償事件，並無審判權，當事人合併提起之二訴並非適用同一訴訟程序故無法合併。
3. 是行政法院審理結果，認為本案訴訟部分因不符訴訟程式要件應予裁定駁回時，當事人如拒絕變更其依國家賠償法規定合併提起請求損害賠償事件之聲明為依行政訴訟法相關規定合併請求損害賠，復拒絕將該合併提起之事件移送民事法院審理者，則當事人依國家賠償法規定合併提起請求損害賠償事件，亦應一併以裁定駁回。

（三）修正甲說(二)：依行政訴訟法第 12 條之 l 第 1 項規定，行政法院就國家損害賠償之訴部分有審判權並不受影響，自應依法繼續審理並為裁判。。
理由：
1. 人民請求國家損害賠償，現行法制，係採雙軌制，得循民事訴訟或行政訴訟途徑請求，即行政法院及普通民事法院均有審判權，但僅得選擇其一，且提起之要件、方式有所不同。
2. 若選擇依行政訴訟法第 7 條規定，提起行政訴訟合併請求國家損害賠償，為客觀訴之合併，可同時合併提起，亦可以追加方式為之，依行政訴訟法第 115 條準用民事訴訟第 248 條之規定，凡有關客觀訴之合併規定，除部分性質不相容者外，均可準用。
3. 提起行政訴訟合併請求國家損害賠償，形式上雖為單一，然實質上為二訴，法院應分別審理，惟就事實認定之心證及法律見解，在合併之二訴間，應歸相同，不能矛盾。經審理認行政訴訟部分為不合法應裁定駁回時，依行政訴訟法第 12 條之 l 第 1 項規定，行政法院就國家損害賠償之訴部分有審判權並不受影響，自應依法繼續審理並為裁判。

（四）修正甲說(三)：行政法院就損害賠償部分，自當事人依法「附帶」提起、「合併請求」損害賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併裁定駁回。
理由：
1. 行政訴訟法第 7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」依其文義解釋，近似行政訴訟上之行政行為違法訴訟，與請求同一行政機關為損害賠償或其他財產上給付訴訟之客觀訴之合併。依此一文義解釋，則當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第 7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院對於人民依國家賠償法規定請求損害賠償事件，原則上並無審判權，當事人合併提起之二訴並非適用同一訴訟程序而無法合併，故無論本案訴訟部分是否合法，關於依國家賠償法規定請求損害賠償部分，均應依法移送有審判權之機關。上開文義解釋，實乃行政訴訟法第 115 條準用民事訴訟法第 248 條前段規定之當然解釋，無庸行政訴訟法第 7 條為特別規定。
2. 衡諸行政訴訟法第 7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據、、、。」是行政訴訟法第 7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜解釋為客觀訴之合併，而係使當事人於提起行政訴訟時，就有牽連關係之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起、「合併請求」損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨、立法理由，並避免使該條法律明文成為贅文，復可與國家賠償法第 11 條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原事實，不得更行起訴。」配合適用。
3. 是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第 7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就損害賠償部分，自當事人依法「附帶」提起、「合併請求」損害賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併裁定駁回。

（五）乙說：應依行政訴訟法第 12 條之 2 第 2 項規定，依職權一併於主文諭知移送至有管轄權之普通法院審理，而非以一併駁回之方式處理。
理由：按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」為行政訴訟法第 2 條所明定。又行政訴訟法第 7 條固規定提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償，然此類損害賠償本質上屬國家賠償事件。茲依據國家賠償法第 12 條規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」是國家賠償事件在現行法採雙軌制下，被害人除於提起行政訴訟時得依行政訴訟法第 7 條規定一併請求損害賠償外，自應依該法第 11 條第 1 項前段之規定，向普通法院提起損害賠償之訴，依循民事訴訟途徑尋求解決。從而，當行政法院以本案訴訟不合法而以裁定駁回時，就其依國家賠償法請求損害賠償部分，自應依行政訴訟法第 12 條之 2 第 2 項規定，依職權一併於主文諭知移送至有管轄權之普通法院審理，而非以一併駁回之方式處理。

（六）修正乙說：如果該行政訴訟事件於起訴時不具備訴訟程序要件，行政法院自始即無從對準備合併的國家賠償事件取得審判權，自應於裁定駁回本案行政訴訟時，將國家賠償部分依行政訴訟法第 12 條之 2 第 2項規定，依職權一併於主文諭知移送有管轄權之普通法院民事庭審理。
理由：
1. 按行政訴訟法第 2 條及國家賠償法第 12 條規定行政法院對於國家賠償事件尚無審判權。故依行政訴訟法第 8 條第 2 項規定，提起撤銷訴訟時雖然可以合併提起給付訴訟，且依行政訴訟法第 115 條準用民事訴訟法第 248 條前段規定，對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，但由於目前國家賠償事件依法應踐行民事訴訟程序，不同於行政訴訟程序，準用民事訴訟法第 248 條但書之結果，原不得與其他公法爭議合併提起行政訴訟。惟因行政訴訟法第 7 條規定，使得行政法院對於利用同一行政訴訟程序，合併請求國家賠償之事件，取得審判權。
2. 又依行政訴訟法第 7 條的立法理由係「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁」，可知國家賠償事件與其所合併的行政訴訟，雖非附屬關係，但亦非兩個獨立訴訟的單純合併，而必須是國家賠償事件與其他公法爭議具有牽連關係，始得利用同一行政訴訟程序，合併起訴；且必須所合併的行政訴訟合法存在，始可能藉由同一程序對於國家賠償事件加以審判。
3. 如果該行政訴訟事件於起訴時不具備訴訟程序要件，行政法院自始即無從對準備合併的國家賠償事件取得審判權，自應於裁定駁回本案行政訴訟時，將國家賠償部分依行政訴訟法第 12 條之 2 第 2項規定，依職權一併於主文諭知移送有管轄權之普通法院民事庭審理。且為維護當事人遵守請求權時效期間之利益，亦以裁定移送為宜。至於國家賠償事件依民事訴訟程序審理時，固須審查其有無先行協議，惟如果被告機關於當事人提起行政救濟（包括訴願及行政訴訟）時，曾答辯否認違法，或拒絕賠償，或對於當事人之訴求不予理會，已經超過 30 日，即應視同已踐行國家賠償法第 10 條、第 11 條第 1 項前段之先行協議程序，併此明。

二、決議：
行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。

(一) 行政訴訟法第7條之合併起訴並不限於合併起訴：
行政訴訟法第 7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據、、、。」是行政訴訟法第 7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第 11 條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。

(二) 國家賠償部分乃附帶行政訴訟之中：
是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第 7 條規定，於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第 107 條第 1 項第 2 款至第 10 款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。

三、評析
就該號決議之結論而言，將可能造成人民再向民事法院提起國家賠償訴訟時，時效已經過之不利益，有違憲法訴訟權保障之意旨（釋字第540號解釋參照），特別是當人民對於構成行政訴訟法第107條第1項各款之並無可歸責事由時，卻因訴訟制度之設計，導致其訴訟權行使之妨礙，似有未妥。然如僅係單純移送，亦尚有不足，蓋在依行政訴訟法第7條合併請求時，並無須依國家賠償法第10條協議先行，然而一旦移送至民事法院，依國家賠償法進行救濟程序時，及有可能因未先進行協議而遭民事法院駁回，此時，人民即承擔時效經過之風險。從而，修正乙說似為最符合維護人民訴訟權之方式，或於民事訴訟中，法院應先行徵詢被告機關是否能夠與人民達成和解，如果無法達成和解時，即應視為已完成協議先行之要件，不應率然駁回人民之訴為妥。

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