壹、實務案例事實

（一）法務部行政執行署行政執行處以乙為○○公司之股東，因該公司滯納營利事業所得稅，並認乙有行政執行法第十七條第一項第五款、第六款之情形，而函請內政部警政署入出境管理局，限制原告出境，乙不服，向法務部行政執行署聲明異議，復經異議駁回之決定，乙仍不服而提起行政訴訟。（高雄高等行政法院96年訴字第279號裁定）

（二）甲係○○國際開發股份有限公司董事，因該公司滯納地價稅（含滯納金），經稅捐稽徵處移送法務部行政執行署行政執行處執行，嗣行政執行處通知甲於92年11月5日到處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述，因甲未到場，行政執行處乃通知內政部警政署入出境管理局限制甲出境，並經內政部警政署入出境管理局作成限制上訴人出境之處分。甲聲明異議，經法務部行政執行署決定駁回異議，甲即以行政執行處發函內政部警政署入出境管理局為限制出境，係屬事實行為，其結果具有持續性，此違法結果狀態當然一直持續侵害上訴人依憲法所保障之基本權利，乃依行政訴訟法第8條第1項之規定，請求排除該違法之事實結果，使回復原狀，提起行政訴訟，惟遭原審駁回。繼續上訴最高行政法院。（最高行政法院94年判字第1754號判決）

貳、本決議作成前之實務見解整理

（一）高雄高等行政法院96年訴字第279號裁定駁回理由

『……行政執行法第九條所定之聲明異議程序，為特別救濟程序，異議人對聲明異議之決定不得聲明不服，已如前述。蓋行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服，應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。再者，行政執行法第九條有關聲明異議之規定非僅適用於同法第二章「公法上金錢給付義務之執行」，尚包括第三章「行為或不行為義務之執行」及第四章「即時強制」，而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，是縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者相較，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。參諸首揭立法理由及聲明異議制度之設計，可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有剝奪人民訴訟權利。再者，關於「對行政執行處之執行命令、執行方法，應遵守之程序認有侵害其利益之違反情事，經依行政執行法第九條第一項規定聲明異議，法務部行政執行署以聲明異議無理由駁回，得否再提起行政訴訟」問題，經九十二年七月九十二年度各級行政法院行政訴訟法律座談會討論後，係採否定見解，併此敘明。』

（二）最高行政法院94年判字第1754號判決駁回理由

『……行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第 9 條立法理由第 3 項參照），如再允許異議人對駁回聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為不服執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第423號解釋就行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。況且關於行政執行之聲明異議與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第307條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間，經立法斟酌取捨後所據以採行，故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。按行政執行法上之執行措施，性質上多屬事實行為，依行政執行法第9條第1項、第2項之規定，係採聲明異議之特別程序予以救濟。雖然執行措施仍有若干如「命提供相當擔保」、「限制住居」等具有行政處分之性質，但因行政執行法對此具有行政處分性質之執行措施，並無排除適用聲明異議程序之特別規定，依訴願法第1條第1項但書之規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。』

（三）此外，在相類似屬行政執行事件案由之最高行政法院94年裁字第1228號裁定理由亦有見解表示『……按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於 30 日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」為行政執行法第9條所規定。再按「行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止。行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」，有行政執行法第9條之立法理由可資參照。再者，關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，債務人如就執行名義之實體事項有所爭執（諸如，主張有消滅或妨礙債權人之請求事由發生），亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第307條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，尚非限制或剝奪人民訴訟權利。』

（四）小結

綜觀上述實務見解，其理由構成有下列幾點：
1.依據行政執行法立法本旨；
2.行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率；
3.執行程序救濟性質與行政爭訟性質不同；
4.執行行為性質多為事實行為，且並未涉及本案（執行名義）的實體判斷；
5.執行程序救濟乃本於立法形成自由，且法制體例上已有債務人異議之訴設計，故並未剝奪人民權利。

參、本決議作成前之學理意見

一、吳庚老師：

執行措施性質上多屬事實行為，以聲明異議為救濟方法固無疑問。如執行措施為另一行政處分者，究應適用一般行政爭訟途徑，經訴願而行政訴訟，尋求救濟，抑或是適用第九條之異議程序為限？若考慮執行程序貴在迅速終結，法律既明定異議為其特別救濟途徑，則只要屬於執行程序中之執行命令、方法等有關措施，不問其性質是否為行政處分之一種，均應一體適用特別救濟途徑，以符合行政執行法之立法意旨。

吳庚老師之所以有此見解，或係基於司法院院字第2776號解釋，因異議次數並不以一次為限，對於不同之執行命令或方法，自可分別提起異議，在程序終結前，異議雖經上級機關以無理由駁回，當事人復以同一理由聲明異議，經認為有理由者，執行機關得為與先前決定相反之處置。此外，在解釋上，執行程序中之救濟係屬例外之情形下，異議人對直接上級機關之決定，不得聲明不服，以避免因救濟而阻礙執行，甚至遷延不決。

對於上級機關之異議決定，行政執行法修正草案第9條第2項後段原有「異議人對之不得再聲明不服」之文句。綜觀行政執行法草案第9條規定內容，有如其理由說明，在於給予人民救濟機會，並確保行政效率。但理由之中有認為執行機關或其上級機關對聲明異議所為之決定並非行政處分，不得對之提起訴願或行政訴訟之說明，則難以理解。其實不論異議事項為何，上級機關之異議決定如對異議人為之，應為行政處分，既為行政處分，即應有法律救濟，不得排除行政訴訟之機會。此外，利害關係人因其利益受到侵害而聲明異議時，尤其不得剝奪其訴願及訴訟權。本條規定恐有違憲之虞。

陳敏老師認為在對義務人採取科處怠金之執行方法時，其金額每次可高達30萬元，且可連續科處，怠金之科處，顯屬行政處分之性質，許可對其提起訴願及行政訴訟，亦無影響行政效率之可言，故聲明異議後不再有救濟是錯誤的。

釋字第243號解釋認為受免職處分之公務員，已依規定申請復審及再復審，或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟。其後釋字第295號解釋亦認為：「財政部會計師懲戒覆審委員會對會計師所為懲戒處分之覆審決議，實質上相當於最終之訴願決定，不得再對之提起訴願、再訴願。被懲戒人如因該項決議違法，認為損害其權利者，應許其逕行提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」在該號解釋之解釋理由書中並說明：「憲法保障人民之訴願權，其目的在使為行政處分之機關或其上級機關自行矯正其違法或不當處分，以維護人民之權益，若法律規定之其他行政救濟途徑，已足達此目的者，則在實質上即與訴願程序相當，自無須再踐行訴願程序。」因此，基於相同之法理，對執行機關所為行政處分性質之執行行為，當事人已依行政執行法第9條聲明異議，而不服直接上級機關所為之異議決定者，將該異議決定視為特殊之訴願決定，許可續行撤銷訴訟，應無不當。

聲明異議雖屬針對執行程序，但若觀之我國行政執行法的執行程序，其中仍有若干應屬行政處分性質，如怠金、代履行或直接強制之確定或金錢給付義務之執行之其他對自由以及財產之強制方法，例如行政執行法第14條之「報告財產狀況」、第16條之「查封」、第17條之「命其提供相當擔保」、第19條之「拘提管收」等。因此，雖然本法第9條並無規定聲明異議，是否可提起其他救濟。針對於此，可從兩不同角度出發，若強調執行程序之迅速快捷，則當然以聲明異議為針對執行程序最後之救濟。但若從保護義務人或利害關係人之權利觀之，尤其行政執行法並未如強制執行法第15條設有第三人異議之訴，對第三人或利害關係人之保障似有未周，故應容許聲明異議之外，仍有其他救濟之可能。且既然執行程序中仍有多數行為屬行政處分性質，在其聲明異議後，似應容許其有行政爭訟之權。我國行政訴訟第307條亦規定有「債務人異議之訴」，因此，若債務人有上訴之情形，應可提起行政訴訟，乃屬當然。因此，若持聲明異議後，不得行政爭訟，則似乎有違行政訴訟法第八編強制執行救濟之規定。

李惠宗老師亦認為雖然此種聲明異議與訴願前之異議程序不同，但得聲明異議之執行程序之事項，是否得同時提起訴願及行政訴訟？例如對採取斷水斷電之措施主張違反「不當聯結禁止原則」，是否准予另行提起訴願或逕提起行政訴訟？從保護人民權利之立場出發，應肯定某些類型之異議，應認為容許民另行提起行政訴訟。

（一）否定說：

義務人或利害關係人不服行政執行措施時，僅得依行政執行法第9條規定加以救濟，不得提起行政爭訟，理由如下：

1.行政執行法第9條修正理由認為聲明異議屬於法定之特別救濟程序

原行政執行法修正草案於第9條第2項規定：「前項聲明異議……異議人對之不得再聲明不服。」並於草案說明及修正理由說明，行政執行法第9條所定聲明異議有別於一般行政救濟程序，而屬法定之特別救濟程序，故異議人對執行機關就聲明異議所為決定不得聲明不服。上開草案規定雖未經通過，惟其修正理由並未刪除，因此不能以上開草案規定遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟，於法有違。

2.行政執行重在效率、避免保障過當違反訴訟經濟

行政執行貴在迅速有效，故立法者基於行政執行程序爭訟非涉體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則，而採簡明之聲明異議制度設計，為其特別救濟程序，並不違反憲法第16條、第23條規定。且關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第423號解釋就行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨，如許就該執行名義所為各執行措施再經由冗長之訴願、行政訴訟程序為救濟，其保障有過當之嫌。

3.執行行為性質多為事實行為，非行政處分

執行行為多係事實行為或屬程序爭議，縱認屬廣義之行政處分，惟其實質上係執行程序之決定，究非訴願法或行政訴訟法所指行政處分。且因行政執行法對具有行政處分性質之執行措施（如命提供相當擔保、限制住居），並無排除適用聲明異議程序之特別規定，故依訴願法第1條第1項但書規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。

4.聲明異議並非爭議實體法律關係

關於行政執行之聲明異議，與涉及行政實體法上判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第 307條參照），期臻妥慎。

5.結論

綜上所述，行政執行法第9條之聲明異議程序乃法定特別救濟程序，而排除行政爭訟程序之適用。

（二）肯定說：

對行政執行措施能否提起行政爭訟，應視該行政執行措施是否符合行政爭訟相關法令得提起行政爭訟之規定定之，並不受行政執行法第9條規定之影響，理由如下：

1.立法過程已刪除第9條第2項不得聲明不服之規定

行政執行法雖於修正草案第9條第2項後段規定：「異議人對之不得再聲明不服」，惟該規定既已於立法時遭刪除，顯見立法者之意思係不願對異議人就聲明異議決定之再不服為限制規定。且上開草案規定既經刪除，其草案說明即難認係立法理由。

2.訴訟救濟程序與執行救濟程序二者功能有別無從代替

行政救濟程序可分為法院外救濟程序（即行政體系內部救濟程序）與法院內救濟程序（即行政訴訟程序），二者功能有別，無從互相代替。行政執行法第 9 條之聲明異議程序係屬法院外救濟程序，不能據以認為無需行政訴訟之救濟程序。且執行雖貴在迅速，然為使執行爭議之救濟程序不過於冗長，爭議早日決定，解釋上就對具行政處分性質執行措施之聲明異議，應認行政執行法第 9 條所定之聲明異議程序實質上與訴願程序相當，義務人經此異議程序，如有不服，得逕行提起行政訴訟，而非曲解行政執行法第 9 條規定，認立法者有限制提起行政爭訟之意。

3.執行行為雖多非行政處分，但並非不能循訴訟救濟程序給予保障

訴願法第1條第1項但書規定係針對訴願程序而言，與司法救濟程序無關，故縱認行政執行措施之異議程序屬訴願法第1條第1項但書規定之情形，亦與是否能提起司法救濟無涉，不能因此排除其司法救濟管道。

4.執行名義之權益侵害與執行措施之侵害侵害二者不同

行政執行措施對執行債務人或其他利害關係人權益之侵害，與為執行名義之基礎處分對執行債務人權益之侵害，係各別發生，能否及如何提起行政爭訟，亦應各別看待，且其有各自之功能，不能互相取代。況不服行政執行措施所主張之事由往往存在於執行措施本身，故有討論是否能對執行措施提起行政爭訟之實益。

5.依據釋字384號解釋精神，基於舉重明輕法理，應該肯定可以訴願及行政訴訟

司法院釋字第384號解釋認民國81年7月29日修正公布之檢肅流氓條例第5條關於警察機關認定為流氓並予告誡之處分，人民除向內政部警政署聲明異議外，不得提起訴願及行政訴訟，與憲法第16條規定意旨相違。該條例法有明文經聲明異議後不得提起訴願及行政訴訟，尚且為大法官認為違憲，行政執行法並沒有明文規定經聲明異議後不得提起訴願及行政訴訟，又何能認為該法第9條聲明異議之規定，有限制異議人不得提起訴願及行政訴訟之效果？

6.結論

綜上所述，得否對行政執行措施提起行政爭訟，與行政執行法第9條異議程序規定無涉，而應依行政爭訟相關法令規定，判斷得否提起行政爭訟。

（三）決議：採肯定說：基於文義解釋

行政執行法第9條規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於 30 日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。

伍、鑒往知來

一、依行政執行法之規定，義務人對依該法所為之執行命令或執行方法有異議時，應如何聲明異議？聲明異議時是否停止執行？又有無進一步尋求救濟之可能？為什麼（91高考第二題）

二、依行政執行法第9條第1項之規定，義務人對執行命令，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。試問：義務人得否不聲明異議，而提起訴願？承上題，義務人對聲明異議之決定如有不服，能否提起行政訴訟，以資救濟？（92司法官第四題）

陸、參考文獻

吳庚，行政法之理論與實用，第十版，2008年2月。
陳敏，行政法總論，第五版，2007年10月。
李惠宗，行政法要義.，第四版，2008年9月。
翁岳生，行政法（下），第三版，2006年10月。