一、行政罰之責罰相當與比例原則

二、菸酒稅法第二十一條規定對於人民財產權之限制違憲。

菸酒稅法第二十一條規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。」

(一)審查標準：中度審查標準

(二)1.目的正當：維護穩定米酒價格、維持市場供需之公共利益

2.手段：

(1)符合適當性：罰鍰係對違反行政法上義務者施以制裁，乃督促人民履行其行政法上義務之有效方法。

(2)符合必要性：揆諸為平穩米酒價格及維持市場供需，其他相關法律並無與菸酒稅法第二十一條規定達成相同立法目的之有效手段，且上開規定之違法行為態樣及法律效果明確，易收遏阻不法之效，是尚屬維護公益之必要措施。

(3)不符妥當性(狹義比例原則)：該條規定以單一標準區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，如此劃一之處罰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義，尤其罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰，致有嚴重侵害人民財產權之不當後果，立法者就此未設適當之調整機制，其對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而有違憲法第二十三條之比例原則。

三、裁判宣告方式：違憲定期失效

菸酒稅法第二十一條規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。」其有關處罰方式之規定，使超過原專賣價格出售該法施行前專賣之米酒者，一律處每瓶新臺幣二千元之罰鍰，固已考量販售數量而異其處罰程度，惟採取劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制，對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而與憲法第二十三條之比例原則尚有未符，有關機關應儘速予以修正，並至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用。

系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第二十一條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置，併予指明。

對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。

米酒在長期菸酒專賣、價格平穩之制度下，乃國人之大量消費品，惟歷經菸酒專賣改制與加入世界貿易組織（World Trade Organization）談判之影響，零售商與民眾預期米酒價格上漲，而國人之料理習俗與飲食習慣，一時難以更易，故坊間出現囤積爭購行為，造成市場混亂，消費者權益受損情形。中華民國八十九年四月十九日公布、九十一年一月一日施行之菸酒稅法第二十一條規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。」乃課人民就該法施行前專賣之米酒應依原專賣價格出售之行政法上義務，並對違反此一行政法上義務者，處以罰鍰，以維護穩定米酒價格、維持市場供需之公共利益，本質上乃為穩定米酒市場所採之經濟管制措施，揆諸專賣改制前後，米酒短缺，市場失序，致有民眾須持戶口名簿排隊購買之情形，其立法目的洵屬正當。又罰鍰係對違反行政法上義務者施以制裁，乃督促人民履行其行政法上義務之有效方法，是該規定為達行政目的所採取處以罰鍰之手段，亦屬適合。

至於處以罰鍰之方式，於符合責罰相當之前提下，立法者得視違反行政法上義務者應受責難之程度，以及維護公共利益之重要性與急迫性等，而有其形成之空間。菸酒稅法第二十一條規定，乃以「瓶」為計算基礎，使超過原專賣價格出售該法施行前專賣之米酒者，每出售一瓶，即處以新臺幣二千元之罰鍰，受處罰者除有行政罰法減免處罰規定之適用者外，行政機關或法院並無綜合個案一切違法情狀以裁量處罰輕重之權限，立法固嚴，揆諸為平穩米酒價格及維持市場供需，其他相關法律並無與菸酒稅法第二十一條規定達成相同立法目的之有效手段，且上開規定之違法行為態樣及法律效果明確，易收遏阻不法之效，是尚屬維護公益之必要措施。但該條規定以單一標準區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，如此劃一之處罰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義，尤其罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰，致有嚴重侵害人民財產權之不當後果，立法者就此未設適當之調整機制，其對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而有違憲法第二十三條之比例原則，有關機關應儘速予以修正，並至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用。

系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第二十一條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置，併予指明。

李震山、許玉秀大法官協同意見書 中華民國九十一年一月一日施行之菸酒稅法第二十一條 (下稱系爭規定) 規定：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新台幣二千元之罰鍰。」本號解釋認為「應處每瓶新台幣二千元罰鍰」之處罰方式，因牴觸憲法第二十三條之比例原則而違憲，本席等敬表贊同。惟就宣告系爭規定違憲之理由及其至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用兩部分，認有補充說明之必要，爰提出協同意見書。

壹、立法權行使有欠妥適之處

在闡釋本意見書兩項重點 (貳、參)前，有必要對立法權行使的周延性，為扼要的背景說明。首先，菸酒稅法中罰則之規定，係對違反菸酒稅徵收行為之處罰規定，而系爭規定與稅捐事件無直接關係，純係經濟行政管制之一般處罰規定，除非有必要納入刑法、公平交易法等法之制裁體系內，否則理應將之規定於菸酒管理之相關法令，不宜「夾帶」於菸酒稅法之「附則」當中。 圓鑿方枘的結果，除導致異其專業管轄機關及救濟程序外， 尚凸顯立法者未顧及行政制裁體系建立之不易及法律類型細緻化之深意。 其次，更有甚者，系爭規定之處罰方式，立法理由雖引臺灣省內菸酒專賣暫行條例 (九十一年五月二十二日總統令廢止公布) 第三十八條為參考依據，惟查該條係就未依公告價格出售米酒者「處二千元以下罰鍰」，而非如系爭規定「處每瓶新台幣二千元之罰鍰」。 失之毫釐，尚慮謬以千里，罰鍰上限植為每瓶罰額，其失焉僅止於毫釐。

在我國有意加入世界貿易組織 (WTO) 而須改變菸酒專賣經濟管制之轉型過渡期間，立法者為回應特定的輿論民情，在時間壓力之下，未能客觀細究長期嚴格經濟管制與投機居奇間的複雜因果關係，尚可理解。惟試圖以法律為重罰之特效工具，期快速遏止可能失衡的市場供需結構，藉以回應民意並稍卸除有關機關之仔肩，則有使法律工具化而生「法律之上尚有權力」，即rule by law之疑慮。若暫捨此不論，單就立法考量確欠周延所產生法規定及法執行之責與罰失衡之風險，概由雖可咎責之被處罰人完全承受，恐亦非事理之平。從本件聲請原因案件之不法獲利未達新台幣兩佰萬元，核定罰鍰卻逾新台幣壹億元以觀，縱將不易客觀估算的「社會成本」一併加諸被處罰人身上，仍難免構成責與罰極端失衡 (grossly disproportionate) 之結果。相同情形亦可見於原因案件外依系爭規定裁處之諸多類似 (平行) 案件 (Parallef?lle) 。 此時，確需賴釋憲者以超越行政、立法、司法權力之上的憲法衡平視野，加以審酌。多數意見針對上述「夾帶」之立法瑕疵，解釋理由書僅略陳「本質上乃為穩定米酒市場所採之經濟管制措施」，對防免日後再輕易發生類似立法情形，助益恐將有限。針對「責罰失衡」之立法瑕疵則毫無著墨，或為表現尊重立法形成自由之司法謙抑，然未能適切從權力分立相互制衡之立場，指出或闡明「正當目的不能證立手段妥當」之理念，頗為可惜。

貳、宣告違憲之理由部分

宣告系爭規定違憲之理由，應可歸納如下：

人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，自應根據違反義務本身情節之輕重程度為之 (本院釋字第六一六號解釋參照)，系爭規定並未考量每瓶出賣單價或實際獲利程度，有無囤積事實或影響交易秩序，不問情形一律處每瓶新台幣二千元之罰鍰，尚有未洽。至於多數意見：「固已考量販售數量而異其處罰程度」論理是否太過單一，尚有待檢證。

系爭規定並未斟酌其他同等能達立法目的，且不致造成行為與處罰不能相當之方法，例如：比較功能同為維護市場秩序之公平交易法，明定罰鍰上下限額 (第二十四條與第四十一條之規定參照) ； 或比較性質同為菸酒行政管制之菸酒管理法，輔以不法利益倍增罰鍰 (第四十六條以下之規定參照) 。惟多數意見係以「其他相關法律並無與菸酒稅法第二十一條規定達成相同立法目的之有效手段」為理由，認為系爭規定「尚屬維護公益之必要措施」。本席等對其究否屬「必要」保留存疑，蓋與多數意見論理之邏輯，以及對事件因果關係之理解，有所出入而各異其趣。

系爭規定未設合理最高額之限制。茲以遺產及贈與稅法第四十七條規定為例：「前三條規定之罰鍰，連同應徵之稅款，最多不得超過遺產總額或贈與總額。」設有合理最高額之限制，方不致於無限上綱。此外，嚴厲如刑罰者，尚會為某些極端情況設一定門檻或調整機制，例如：刑法第五十一條、第五十九條及第六十一條之規定等， 藉以避免過度逾越而有違反比例原則之虞，舉重明輕，立法良窳判明如鏡。

前揭三點理由相加，「顯然過苛」之結果勢所難免。其除過度侵害財產權外，甚至在嚴重情形下，將導致被處罰人破產而危及生活最低尊嚴之保障並影響其改過重生，亦可能易生被處罰人脫產之負面行為，凡此均恐非主管機關制裁之原始目的。特別值得一提者，「顯然過苛」之案件已累積相當數量，已非純屬「個案」問題。蓋若僅有少數個案產生處罰過苛情形，尚不能必然推導所依據之法律違憲。因為，縱然適用合憲法律，亦可能在特殊狀況下，產生少數責與罰極端失衡之個案，而此時，僅需由行政裁罰或司法審判機關，依立法目的、狹義比例原則或其他相關法原則處理即可。多數意見認為系爭規定之所以違憲，係少數處罰過苛個案因未設「適當之調整機制」，致無法合乎「個案實質正義之要求」而生。但本席等認為，過苛案件俯拾皆是，矛頭顯直指系爭規定之處罰方式，至於未設適當調整機制，是該處罰方式之當然結果。若將兩者勉強予以分離，倒置其因與果，確可達到強化立法者「維護公共利益之重要性與急迫性，而有其形成之空間」理由的正當性，但與宣告系爭規定違憲之結果間，尚難調合。

參、違憲法律定期失效部分

多數意見除宣告系爭規定處罰方式違憲外，另讓違憲條文至遲一年失其效力。為調和法安定性與實質正義 (materielle Gerechtigkeit) ，將釋憲者親口宣告違憲的法令，仍准許適用一段期間，並作成「定期失效」之決定，在憲法及法律均無明文情況下，本院經解釋自行創設該種宣告模式之案件，已不勝枚舉。累積實例既多，即有將之法制化的必要。據此，本院所擬「憲法訴訟法」草案第三十三條第二項規定：「法律或命令與憲法牴觸而應定期失效者，於期限屆至前，除原因案件外，仍應適用該法律或命令。但憲法法庭之判決主文另有諭知者，依其諭知。」由此設計可知，原則上與原因案件類似(平行)之案件，不論是否經法院裁定停止訴訟程序或是否仍繫屬於各級法院，若仍適用系爭違憲法律，當不能獲得如同原因案件般的合理救濟。為彌補可能之闕漏與失衡，自可適用但書另行諭知之規定。本號解釋即是仿傚本院釋字第三○○號解釋：「在法律修正前適用上開現行規定，應斟酌本解釋意旨，慎重為之。」而為諭知，類此另行諭知之解釋，亦不在少數。再就本案言，米酒專賣制度已成黃花，在買賣回歸市場機制之現實狀況下，「有關機關應儘速加以修正」系爭規定之實益或必要性即大幅降低。換言之，本件解釋若採系爭規定立即失效之宣告方式，依前揭草案第三十三條第一項規定亦可達相同目的：「法律或命令與憲法牴觸而應立即失效者，於憲法法庭判決前已繫屬於各級法院之案件，應依憲法法庭判決意旨為裁判。」至於「立即失效」與「定期失效」之考量，取決於「法正義」與「法安定」衝突時之價值抉擇，多數意見雖知米酒經濟管制客觀環境丕變，仍給予立法者一年之緩衝或猶豫期間，想必是「法安定重於法正義」，以及充分尊重「立法形成自由」思考理路下的產物。

至於解釋生效前已經裁判確定之類似(平行)案件，除聲請釋憲之原因案件外，縱然個案上存在責與罰極端失衡或嚴苛異常之結果，被處罰人依現行法制均無法救濟，只能黯然承受。如何避免該等重大不正義之情形繼續存在而救濟無門，或者違規情形嚴重者獲得救濟，違規情形輕者卻未獲救濟等不平現象，仍需以新理念與闊視野積極面對。

最後，本號解釋引進「顯然過苛」以及「實質正義」等理念，在經驗傳承、大量適用比例原則作為審查標準之框架下，有意創新。若因而帶入更多可能成為違憲審查標準之憲法理念，本席等樂觀其成。

(一)緣籃君於91年間，將原專賣價格每瓶21元之前臺灣省菸酒公賣局所產製之舊裝米酒，分別以54元及52元價格，銷售5萬餘瓶，均已違反91年1月1日施行之菸酒稅法第21條：「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新台幣二千元之罰鍰。」之規定。案經財政部臺北市國稅局依上開規定處罰。籃君認為其獲利僅約170多萬元，原核定罰鍰竟為1億560萬元，申請復查及提起訴願，均遭駁回；向臺北高等行政法院起訴，請求撤銷原處分。

(二)經審查該案之臺北高等行政法院第三庭，認為所應據以適用之系爭規定，有牴觸憲法第15條及第23條之疑義，依釋字第371號解釋裁定停止訴訟程序，聲並請憲法解釋。