壹、林錫堯大法官協同意見書整理

一、勞工保險法律關係是一種「行政法上債之關係」，但不是行政契約關係

勞工保險法律關係之發生，係國家為保障勞工生活，促進社會安全，乃制定勞工保險條例，建立勞工保險制度；而被保險人不論係強制參加或自願參加，均因投保行為而與國家發生勞工保險法律關係，該投保行為僅係依規定參加既有之勞工保險制度，從而發生勞工保險法律關係，成為一種行政法上法律關係，顯然該法律關係之發生並非出於行政機關與人民之合意，亦無締結契約之書面或法定方式之存在。且勞工保險法律關係之權利義務具體內容，均依勞工保險條例及其相關規定定之。因此，勞工保險法律關係似宜解為一種非屬行政契約關係之「行政法上債之關係」。

二、行政法上遲延利息之問題本質上是立法與行政法法理之建構問題

行政法上遲延利息之問題本質上是立法與行政法法理之建構問題。而上述所謂債務人，可能是行政主體，也可能是人民，因此，於法律未明文規定之情形下，在遲延利息之法理建構上，行政主體與人民應一體適用，責令行政主體付遲延利息之法理，當亦可據以責令人民付遲延利息。亦因此，無論從憲法第153條第1項保護勞工、第155條前段實施社會保險制度或憲法增修條文第10條第8項要求國家重視社會福利等基本國策之規定，或保障人民基本權之規定，均無從導出行政法關係上之遲延利息請求權。雖然憲法第15條保障人民財產權，但於確認人民於何種情形應享有行政法上遲延利息請求權之前，尚無從逕依憲法保障財產權之意旨而推論出人民必然享有行政法上遲延利息請求權。

既尚難從憲法導出行政法關係上之遲延利息請求權，則就本案而言，此種法理之建構，宜從勞工保險乃至社會保險法制與法理出發立論，尚非釋憲者所宜置喙。

三、系爭勞工保險條例施行細則第57條所規定之「10日」期限，係行政程序法第51條所稱「處理期間」，逾此期間者，除法律另設規定外，現行法制己設有救濟途徑

依行政程序法第51條規定，人民依法規之申請均有處理期間，而處理期間可區分為三種，即除法規規定之處理期間與行政機關依各事項類別公告之處理期間外，統一規定二個月之處理期間。勞工保險條例施行細則第57條規定屬法規規定之處理期間，與遲延利息無關。

惟正因其該條規定係處理期間，如被保險人或其受益人申請現金給付已符合手續完備經審查應予發給之條件，而未能依其規定於10日內發給者，即屬給付遲延。至於給付遲延之法律效果，除法律另設規定外，被保險人或其受益人可視個案情形依現行訴願法、行政訴訟法與國家賠償法謀求救濟，以獲得現金給付與損害賠償。故如以法律規定於上述給付遲延之情形國家應付遲延利息，固可使被保險人或其受益人免除請求國家賠償應負之舉證責任，而不論有無遭受損害，均得逕行主張遲延利息請求權，但被保險人或其受益人亦得不主張遲延利息請求權而採取國家賠償之救濟途逕。

貳、許宗力大法官協同意見書整理

一、勞保給付之遲延利息受憲法第15條財產權之保障

勞保給付係屬憲法第15條財產權保障之範圍。最主要的理由是，勞保給付並非單純社會福利給付，而須由勞工負擔一定之對價。在勞工仍須依法繳納保險費的前提下，保險事故發生後所應給予之保險給付，即使不是百分之百，仍是其保險費之對待給付，基於其對待給付的性質，勞保給付應受憲法財產權之保障。

惟本案則涉及勞保制度中缺席的給付遲延利息—對於尚未經法律明訂的給付，本席以為因勞保給付遲延而滋生的遲延利息給付，應如同勞保給付一般，屬於憲法第15條財產權保障之範圍。保險人在保險事故發生時，基於保險契約對被保險人或受益人負擔一定之保險給付，係保險人之主要給付義務，而遲延利息則為該主給付陷於給付遲延時所發生之附隨給付義務。當被保險人或受益人對上述之主要保險給付享有公法上財產請求權，且該請求權係受憲法保障時，為使憲法保障成為有效而有意義的保障，該附隨給付勢須如同主給付義務一般，一併納入憲法財產權保障的範圍。總之，遲延利息給付乃為充分保存勞保給付之完整價值，所不可或缺的制度，必須同時納入憲法財產權之保障範圍內，唯有如此，憲法對勞保給付之保障始能稱之為有效且有意義之保障。

二、勞保給付遲延利息之立法不作為與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違

本院過去未曾建立過有關立法不作為的違憲審查基準，而憲法第23條揭示的比例原則似僅對立法作為有所適用，不及於立法不作為；且憲法第153條縱規定保護勞工之憲法委託，然立法者如何落實該立法委託，仍享有相當廣泛的立法形成空間，此愈增司法審查上的困難。

但本席認為通過以下兩道釋憲方法上的橋樑，我們仍舊可以在本案中判斷該立法不作為是否違憲：其一，只要我們同意比例原則的控制就是對國家行為的一種目的與手段關係之控制（Zweck-Mittel-Kontrolle），而國家之行為，無論是決定採取特定行動，或決定不採取行動，也都須受目的與手段關係之控制，則即使憲法第23條之比例原則只適用於立法作為，我們仍非不能直接回溯至法治國之比例原則，將立法不作為所涉及的基本權利侵害嚴重性，與該立法不作為的正當理由，兩相權衡。其二，立法者如何落實憲法委託，固享有廣泛的立法形成空間，但藉由與若干類似制度的比對，我們仍非不能評估該不作為是否屬對勞工的保護不足，而判斷其是否構成違憲。

在本件中，首先，與公務人員保險相較，國家對公務員與勞工均負有照顧義務，公務人員保險與勞工保險雖然對象不同，但都是社會保險制度的一環，遲延利息之規定卻前者有之、後者無之，況且國家採行勞工保護政策尚有來自明文的憲法委託，這是國家對公務員之保護所無者，但公務人員保險法對於被保險人之權益保障，卻遠較勞工保險法完備，這至少不是簡單以二者係屬不同保險所能輕易解釋。其次，勞保條例第17條規定被保險人或投保單位遲延繳納保險費，每逾一日加徵應納費額百分之零點一之滯納金。滯納金所徵金額常遠高於法定遲延利息，亦即多過填補遲延給付所生損害之額度。這意謂著當被保險人（投保之勞工）屆期殆於履行保險費之給付，往往必須面對比遲延利息更為嚴峻的遲延責任；反之，若保險人（勞保局）遲未履行保險給付，被保險人或受益人卻因勞保條例欠缺明文的遲延利息規定，而陷於無從請求。二者之權利地位顯然極不對等，目前遲延責任完全僅由被保險人單方負擔的法律建制，尤其難在憲法第153條保護勞工的基本國策下自圓其說。

對於勞保條例上開的制度缺陷，從立法資料中難認立法者係基於任何公益考量而有意將之排除於外，毋寧說這是立法者單純的沈默或疏忽所構成的法律漏洞。因此基於憲法財產權的保護效力，有論者認為行政法院在面對個案時，應按憲法財產權保障勞保給付遲延利息之本旨，以法律解釋填補此一漏洞。但最高行政法院在98年3月2日第一次庭長法官聯席會議中決議：在勞保條例未規定遲延利息的前提下，被保險人或受益人無從依勞保條例第57條規定請求遲延利息。該決議作成之後，由行政法院在個案中填補漏洞的路徑似乎已行不通。本席認為既然司法續造之途不可得，而此一立法不作為係非基於維護公益所必須之理由，侵害勞保被保險人或受益人受憲法第15條規定保障之財產權，復對比於公保制度之健全，以及勞工保險中被保險人與保險人陷於遲延給付時，二者責任之嚴重失衡，勞保條例及其施行細則欠缺給付遲延利息之規定，因牴觸法治國之比例原則，且不符憲法第153條憲法委託之意旨，而違反憲法第15條對財產權之保障。是立法者有立法作為之憲法上任務，就遲延利息之起算、要件、計算方式、申請程序等妥為規定。

三、其他可能的論理：單純為憲法第153條之違反或是否牴觸憲法第7條？

憲法第153條基本國策之規定是單純課與國家一定作為義務之客觀法規範，基本上，它並未同時賦予人民相對應之主觀請求權。多數意見對於憲法第15條的沈默，使得聲請人的憲法上請求權基礎陷於不明，但如欠缺憲法上之請求權，即根本無從進一步討論人民可否以立法不作為侵害其基本權為由，提起本件解釋之聲請。或是否本件多數意見暗示憲法第153條的憲法委託同時賦予人民相對應的主觀請求權？就多數意見能同意受理本案，此似乎是唯一可能的答案，但多數意見果真有設定那麼遠之射程的本意與認識，本席其實持懷疑態度。

其次就憲法第7條部分：我國釋憲實務往往認為公務人員保險、退休及勞工保險、退休法制，本質上不具可相提並論性，又在立法形成空間的大纛下，立法者無論如何形成勞工退休法制，均不可能因為保護程度遠低於公務人員所能享有者而違反平等。本件解釋亦復如是，勞保給付與公保給付之遲延利息，無論就其應受保護之地位、就其社會保險之性質，係可比較，而勞保條例與公務人員保險法有關遲延給付利息規定之落差，並非立法者基於合理正當理由所為之差別待遇，而是再次反映了我國對勞工之保護，遠不如對公務員權益重視的法制現狀。總之，勞保給付遲延利息之立法不作為，較諸公保條例相關規定，已屬憲法第7條所不容許之差別待遇。



參、葉百修大法官協同意見書整理

一、民法上遲延利息之意義與目的

遲延利息之規定，係債權人基於契約具有期待利益，且可能已就該期待利益預作規劃，其將來可受期待之權利因可歸責於債務人，債務人應負遲延責任，並以遲延利息作為債權人所受損害之賠償，亦為可預期實踐之權利予以回復原狀之一種方式與手段。而勞工保險因可歸責於保險人之遲延給付而受有損害時，是否亦可類推適用民法上開規定，則繫於勞工保險之性質。

二、勞工保險之性質

釋字第609號解釋理由書中一再強調，勞工保險係以薪資一定比例予以計算其投保費用，與保險事故危險間並非謹守對價關係，而係以量能負擔原則，維持社會互助之功能，且具有強制力，即凡符合投保條件之勞工均可參加該保險，與一般商業保險有所不同。且一般商業保險與社會保險之不同，在於後者保險費之繳交，與將來保險給付一事，並不構成完全之對價關係。勞工保險其應繳納之保險費相對較低，並由國家與僱用人分擔並予以補助，被保險人之勞工所應負擔保險費之比例較低，亦不考慮個別勞工不同之風險。又，勞工保險之當事人間並無協議空間，攸關勞工或其受益人因保險關係所爭執權利義務事項，悉依勞工保險條例之規定，諸如：保險效力之始終及停止、保險事故之種類以及保險給付之履行等均是。足見勞工保險性質屬一種社會保險，乃國家社會行政之一環，對於給付之核定、保險費之繳納、受領資格之認定、乃至保險給付溢領之返還請求等，均由勞保機關以行政處分單方決定。

三、勞保機關核定處分為勞保給付請求權之具體化

按勞工保險給付請求權係人民直接依據法律或命令，對行政機關所生之公法上請求權。依據勞工保險條例第30條規定，勞工保險之給付請求權，於勞保機關作成核定處分前即已存在，核定處分僅係該公法上請求權之具體化，亦即，於勞保機關作成保險給付核定處分後，該請求權所生之給付義務始有遲延責任之問題。是以該授益處分未作成前，即於未作成核定處分發給保險給付前，保險人即無法預知應否發給，亦無法確定其給付金額，被保險人或受益人之保險給付金錢債權即尚不存在，難謂已生利息債權。

又勞工保險亦與公教人員保險不同，勞工保險條例並未明訂給付期限，與公教人員保險法顯然有別。勞工保險條例母法內既無給付期限及遲延利息等相關規定，勞工保險條例施行細則係依同條例第77條授權行政機關發布命令為補充規定，解釋上自無從逾越勞工保險條例之規定及授權範圍。由此可知，系爭規定僅係屬就保險人所為一作業期間之訓示規定，乃課予保險人就勞工保險被保險人之申請案件，倘手續完備，經審查無須補正或查證，即應儘速於收到申請書之日起十日內發給，非可解為法定給付期限，於未經保險人審查，認合乎法律規定為授益處分前，保險人並無對被保險人或受益人保險給付之公法上債務存在，尚難遽已構成勞工或受益人就其保險給付請求遲延利息之權利基礎，而認保險人逾10日發給者，即應付遲延利息。

由於勞工保險具有社會保險之性質，勞工所應繳納之保險費較低，國家相對需提撥相當經費，於其保險事故發生後，勞保機關雖應負有給付之義務，仍須於作成核定處分後，人民該公法上之請求權始為具體、確定。

四、有滯納金即有遲延利息？

按滯納金性質為怠金，屬行政執行方式之一種，係以強制收取該金額而使之心生負擔，為督促繳納義務人按時履行繳納義務之間接強制方法，解釋上亦屬剝奪遲延履行繳納義務可享有請求利息之意義。而社會保險規範下之勞工保險，具有被保險人、投保機關與勞工保險機關間多重關係，尚難逕以課徵滯納金之規定，資為遲延利息之請求權基礎。

五、公法上債務，並不以遲延利息為唯一救濟途徑

對於公法上債務不履行，如有給付遲延之情事，諸如因公務員之故意或過失而生應核給而未核給之情形時，亦可尋國家賠償途徑救濟之。



肆、陳新民大法官部分不同意見書整理

一、系爭決議應當納入審查範圍—「實質援用」原則應當堅持

最高行政法院系爭決議乃認為勞工保險為強制性之社會保險，應當適用嚴格的法律保留原則，舉凡涉及權利義務之事項都必須由法律明白規定，而非執行法律之細節性與技術性等次要事項可比。如果法律未規定時，不可由命令予以填補。故系爭規定的十日期限，即不可解釋為具有法律強制意義的「給付期限」，而應為「作業期限」。如果保險人有遲延給付且有歸責性時，亦難認為被保險人、或受益人擁有主張給予遲延利息的公法權利。

上述最高行政法院系爭決議的內容已經被原因案件的最終確定判決（最高行政法院98年度判字第654號）所採納。故本院大法官解釋應不囿於僵硬、不知變通的「形式援用」主義，而採通達事理的「實質援用主義」，且是寬鬆的標準來檢驗確定終局裁判的「真實法源」，是否具有合憲的基礎。

二、財產權利侵犯與權利救濟

（一）公法財產權之屬性



勞工保險既然涉及「現金給付」，具有公法性質，即成為憲法公法上財產權之特徵，即無疑的已納入了憲法的財產權保障的範圍之內。德國聯邦憲法法院提出所謂的「區別解決理論」（Die Lehre der differenzierenden Losung），認為公法權利中一旦已經含有財產權之特徵，從而使得權利人具備「類似私法財產權人之地位」時，就應該承認其擁有受到憲法財產權所保障的公法權利。日後德國聯邦憲法法院更進一步將上述這種具財產特徵的公法權利存在，侷限為必須因國民自己「勞務給付」或「資金」投入者，才取得公法財產請求權。前者可以以公務員的薪俸或服務年資等為例（同見我國大法官當年突破特別權力關係理論窠臼的釋字第187號解釋立論），後者明顯的便是以社會保險為例。如依此德國之理論，則本案原因案件所涉及的勞保給付，屬於典型的公法權利至明。故可受到憲法財產權理念的完全保護。吾人不能因為其乃公法所創、勞保保費亦由雇主或政府負擔過半為由，即剝奪其公法財產權「可保護性」。

（二）法律保留原則與公法財產權的關連



最高行政法院系爭決議之所以作出該10日給付的期限，並非強制性的法定給付期限，乃訓示性作業期限，立論即本於：「此乃重要事項，涉及人民權利義務，屬於法律保留之範疇，不容行政機關以施行細則的行政命令來予以規範。」此一見解也為釋憲原因案件之最高行政法院終局裁判所採納。

首先，本號解釋多數意見且認為系爭規定10日給付乃符合憲法保障勞工權益之法規範，從根本上即否認本規定的違憲基礎。主管機關對於母法未規定的勞保給付期限，利用母法第77條授權制定的施行細則中予以規定，當可符合母法的規定。按母法第1條已有「本條例未規定者，適用其他有關法律。」即指明了主管機關不僅「得」，且「應」援引其他有關法律的規定，填補母法規範不足之處，來構建更周延的法規範，以執行母法。故以欠缺法律保留原則否認主管機關規範勞保給付期限的效力，難令人贊同！

其次可否爭議系爭規範牴觸授權明確性原則？母法第1條的規定「適用其他有關法律」似較模糊不清。這種立法模式雖然在國內並不少見，但也是屬於「立法怠惰」的一種模式，立法者不無偷懶之嫌，以法律發展先進之國家，例如德國為例，立法者在制定此類推條款時，即應當先替法律適用者「預想」可能適用哪一個法律的條文，而加以明定。否則採取這種模糊的準用規定，即無異等於「概括授權選擇準用」的規定。

故此時即應考慮到底應當適用哪一個法律？先決條件當為認定勞工保險的性質應為公法或私法。由於勞工保險屬於社會保險，且為強制保險，故非一般商業保險可比，因此不是屬於私法性質，當可確定。這也是大法官的一貫見解。因此將勞保給付視為公法性質，並無爭議。有關母法規範不足之處，即應當由其他公法性質的社會保險法中之相關或類似規定，選擇類推適用之。

故由本法第1條的規定，再輔以本院大法官相關解釋的論述，足讓該法規範的適用者，可以預想到其他與勞保保險等社會保險有關之法律，故可扮演填補立法不足之角色。所以主管機關鑒於目前所有保險法制，都有規範給付期限之規定，從而以命令援引之，並沒有牴觸授權明確性原則所欲維護的「可預見性」原則。

本席認為在本號解釋原因案件所涉及的10日給付期限，既然是課予保險人—勞工保險局的限期給付之義務，而非如私法商業保險般的保險公司，並沒有增加人民的負擔，且相對人為行使公權力之機關時，即無庸採行最嚴格的授權明確性原則。

三、釋憲者的填補義務—憲法委託之要求

(一)憲法委託的意義



按所謂「憲法委託」（Der Verfassungsauftrag），乃憲法明訂某種制度應當實現。而法治國家落實此一憲法所期待之制度與理念，恆需形成法律制度，故憲法委託即以立法者為主要的委託對象。因此「憲法委託」也等於「委託立法」的同義詞。憲法委託既然期待立法者的作為，此時，立法者的不作為，即變成了「立法者的不法」（gesetzgeberisches Unrecht，legeslatives Unrecht），而和立法者以積極作為所造成的不法，也就是德國學者賴特布魯赫（G.Radbruch）的名言：「法律上的不法」（gesetzliches Unrecht），有異曲同工之處。憲法委託既然作為督促立法者應採取一定積極作為的憲法「訓令」，因此憲法委託必須十分明確與清晰，才能夠課予立法者有「必行」的義務，此便是德國學界所強調的「明顯保留」（Evidenz-vorbehalt）。也因此，憲法委託的條款，不僅課予立法者有一定的「行為義務」（Die Handlungspflicht），從而也產生了一定的「防衛義務」（Die Schutzpflicht）。立法者違反此一義務，權利受損之國民即可訴求釋憲機關的救濟。

立法者明白違背憲法的委託，可以在程度上有嚴重的積極怠惰之完全不作為，到輕微怠惰、疏忽，所謂的「規範不足」，都可以包括在內。而救濟的方法，在實行司法釋憲制度的國家，即乃釋憲機關的職責—不論是利用法規審查或是人民憲法訴願之方式皆然—，藉以糾正立法者的積極作為與消極不作為的侵犯憲法之委託。大法官在面對立法者此種違反憲法委託的情形，即應當視其違反情形輕重、牽涉人民範圍的多寡、侵犯權利與法益的重要性與種類、補救方式的可能性等…，全盤斟酌可否限期要求立法者儘速立法或修法，抑或逕由大法官決定過渡措施，或是採行暫時處分。但無論如何，一旦確認立法者未有履行憲法委託之行為，即應以牴觸憲法而宣告違憲，則為最起碼的必要之舉。

(二)大法官應有「填補法規範不足」的義務—可援引同一法規範的「滯納金」制度



立法者既然已經在本案中顯示出規範不足的現象，對於可歸責於保險人的遲延勞保給付，衡諸所有其他商業及社會保險法制，皆有給付遲延利息或他類似的賠償金之規定，對此明顯侵犯到被保險人勞工之公法上財產權利，大法官以憲法解釋的高度而言，斷不能以立法不作為予以漠視。而應當採行一定的填補功能。大法官此項填補功能，亦即司法造法的一環，大法官可以採行自由幅度較大的「積極援引」，或是較為自制的「低度援引」。

如果吾人認為積極性的援引，乃「跨界類推」—已跨越系爭規定（勞工保險條例及施行細則）的法體系而類推適用到其他法律（民法及公教人員保險法）的類似規定之上。如果無庸越界，只需「反求諸己」，由系爭規定法規範本身尋得足之類推適用的制度，是否更可獲得「體系價值」圓滿的作用？此議亦不無見地。同時大法官如果在行使填補法律漏洞時，儘量自制，亦為尊重憲法委託概念的本意。按憲法委託既然主要是委託立法者為對象，因此，唯有立法者遲不作為，或不及作為，才有釋憲機關加以填補之必要。這也是釋憲機關具有扮演實踐憲法委託的「次要性」（subsidiare Natur）特性也。

質言之，如滯納金制度是一種中立的制度，則投保單位如有可歸責之理由，而延遲給付時，依立法者原意，當亦可使用滯納金此一制度也。故系爭規定的母法本已有遲延給付保險金的滯納金制度，以督促被保險人履行支付保險費的公法義務。從而產生公法上的保險債權與債務關係，保險人如有可歸責於己之事由，而遲延給付時，自應比照相同法理的滯納金規定，負給付遲延之利息的責任。如果大法官援引此同一法規範內的規定，來填補同一法規範內的立法缺陷，亦可以顯現此司法自制以及填補原來法制缺憾之漏洞，此乃為上策也。

(三)牴觸「有權利，斯有救濟」之原則—適用國家賠償救濟途徑的商榷

 

本席主張：既然人民的勞保給付財產權受到侵害，已經昭然在目，釋憲機關即不可偏頭轉向或閉目不視！否則，即有違正義原則。憲法財產權的「防衛效果」（Schutzwirkung），計有制度性保障與個別性保障。所謂制度性保障，乃針對立法者必須建構出一套憲法保障私有財產體制的法律制度；而所謂的「個別性保障」（Individualgarantie）則是確認人民受憲法保障的財產權，皆可視為「主觀權利」而於受侵害時，擁有向法院提出救濟的機會。這也符合了拉丁法諺：「有權利，必有救濟」（ubi jus ibi remedium）。此法諺表明「皮之不存，毛將焉附」，沒有救濟管道，人民的權利即名存實亡也。就此而言，前述本院釋字第466號及第474號解釋的大膽類推適用其他法律的規範，顯示出作出此二號解釋的大法官前賢，勇於實踐此拉丁法諺的真諦，有效保障具有社會保險性質的被保險人之財產權，更讓本席極度欽敬！

此種造成勞保被保險人之損害，應當給予賠償的必要性，其實早已為最高行政法院所預想。此觀乎最高行政法院系爭決議文中已有了「至相關依法令從事公務之人員，如因故意或過失違背上開作業期限規定，或怠於執行職務，致人民權益遭受損害者，核屬是否應由國家負損害賠償責任問題，與應否加計遲延利息無關」的敘述。認為勞保給付如有遲延時，可能產生國家賠償的問題，但與本案無關。真是好一件「鋸箭法」的議論！依本院釋字第469號解釋已謂：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」這一個在我國人權保障史上具有舉足輕重的大法官解釋，實有契合本號解釋之處，蓋勞工保險條例，正是典型的保護人民財產法益之法律，行政機關即必須履行其保護義務，包括給付義務在內。