壹、賴英照、林子儀大法官協同意見書之整理

一、一律適用可預見性標準，並不適當

多數意見以本院釋字第522號解釋為基礎，要求刑罰的規範，如「法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則」；而所謂「得預見其行為之可罰」，包括：「其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要」。刑罰明確性的基本原則，應該維持，但問題是，為什麼一定要在法律條文就寫出（或可以預見）各種管制物品，而不能由法律概括授權，在行政命令中再詳細規定？要保障人民權利，是不是一定要採取這種標準？

二、法律詳細規定比概括授權更能保障人權？

由立法機關在母法做詳細的規定，未必比授權行政機關做補充規定，更能保障人民權利。從事物的性質而言，有些事項固然適合由法律詳細規定，但對於許多事物，鉅細靡遺的立法，往往失之僵化，反而阻礙立法目的的達成；尤其在需要高度專業技術，或必須即時應變的領域，賦予行政機關訂定命令，更能增進公共利益。

三、依法訂定之行政命令，具有正當性

美國聯邦最高法院判決明白指出，行政機關雖不直接向人民負責，但總統卻對各機關的施政成敗負最後責任；由行政機關訂定規則，決定重大政策具有正當性。實務上，我國行政機關首長亦常為其政策成敗負責，如有濫權或怠忽職責情事，並非毫無課責機制。另方面，行政程序法（行政程序法第154條至第156條參照）的實施，更強化行政命令的正當性。

四、遵守權力分立，未必就要適用可預見性標準

美國聯邦最高法院判決雖然也要求授權的母法，必須訂定所謂明白易懂的標準（intelligible principles），做為行政機關訂頒命令或制訂政策的準則，但實際上，法院檢驗的標準極為寬鬆，像「公正合理」（just and reasonable），「公共便利與需要」（public convenience and necessity），「公正公平」（fair and equitable）等執行標準，在各種授權的母法中隨處可見，雖然文義模糊，卻從未被美國聯邦最高法院宣告違憲。事實上，美國聯邦最高法院在環境保護、毒品危害防制、訂定刑罰量刑基準、對軍人判處死刑應考量的加重或減輕之因素，及決定管線使用的收費標準等諸多事項，對於立法概括授權的規定，均採取合憲的見解；可見不採嚴格的可預見性標準，並不必然違反權力分立原則。

五、立法授權之後，立法院對行政命令仍有實質審查權

在現行制度下（中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第十章，第60條至第63條），各機關訂頒的行政命令，是否符合母法意旨，立法院仍保有實質的審查權。在這樣的機制下，立法院雖有授權，但並未放棄立法權，更不生違反權力分立的問題。

六、可預見性標準，應再徹底檢討

法律的授權應如何明確，本是困難的問題；要以同一個標準，適用於所有與刑罰相關的授權規定，任務尤其艱鉅。刑罰所規範的事物，有單純，有複雜，有靜態，也有動態，難以一概而論。何種情況應以法律詳細規定，何種情況宜做概括的授權，立法機關應有適當的裁量空間。

適度維持授權明確性原則固有必要，但是不分情況一律適用可預見性標準，不但壓縮立法的彈性，減損行政機關的應變能力，而且對保障人民權利亦無助益。多數意見為釐清釋字第522號解釋的真義，特別指明：「其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要」。這段說明似有意放寬嚴格的可預見性標準，但究其實質卻沒有改變，反而增加適用上的疑義。展望未來，本號解釋所採行的可預見性標準，應再徹底檢討。



貳、黃茂榮、葉百修大法官協同意見書整理

一、空白刑法

本院歷來解釋中並不堅持以國會保留實踐罪刑法定主義，而僅要求其授權之目的、內容及範圍應具體明確。此即授權明確性之要求。由於本院歷來解釋自國會保留讓步，因此，演變出大量的空白刑法：授權行政機關，以行政命令填補刑法中之構成要件。從而使空白刑法之司法審查成為一件重要的工作。所謂空白刑法指其規定之犯罪的構成要件，尚待行政機關以行政命令加以填補的刑法，此種空白刑法是否違反自罪刑法定主義引伸之刑罰構成要件明確性原則，視該不確定概念之不確定程度而定。

自受空白刑法規範者之立場觀察，為認識空白刑法之規範內容，涉及下述問題：

（一）在授權層次有授權明確性的問題

授權明確性原則指其授權之目的、內容及範圍應具體明確。本號解釋嘗試提出下述標準：「授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定原則，以制定法律之方式規定之。法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則（本院釋字第522號解釋參照）。其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要。」

（二）用來填補空白要件之行政命令的內容是否明確，此為構成要件明確性的問題

在授權的層次，利用授權之目的、內容及範圍應具體明確來要求，能夠達到的明確程度，其實是有限的。

（三）用來填補空白要件之行政命令，是否容易為受規範者所探知，此為規範之認識可能性的問題

懲治走私條例之制定目的，即在於「為懲治私運政府管制物品或應稅物品之進口或出口」（第1條）。而管制物品之項目繁雜，將全部種類在授權規定中一一列舉，信息性不高，而且產生一有變更，即必須修法的工作。是故，像這種進出口管制性法規的立法重點應置於其信息之取得的容易性，而不在於其在母法之授權之進一步的具體化程度。

空白刑法最後都必須藉助於行政命令完全其構成要件。由於用來填補空白刑法之構成要件的行政命令其作成方式不一，所以受該空白刑罰規範者是否能容易接近該信息，認識規範之構成要件的內容，特別重要。

（四）要件類型之可罰性落差太大



參、許宗力、謝在全大法官協同意見書之整理

本席等對多數之結論敬表贊同，但欲強調授權明確性之要求，如不涉及刑罰構成要件之授權，得為滿足國家行政上彈性、效率、專業等需求而採取寬鬆之審查；然一旦涉及空白刑法法規，因受罪刑法定主義的拘束，對國會應自為決定的要求隨之提高，從而其授權的空間受到限縮，此二者不同密度的授權明確性審查標準仍應予區辨與堅持：

一、授權明確性原則的彈性化

本院從釋字第313、390、402等號解釋以降所確立之授權明確性標準，搭配釋字第443號解釋所確立的層級化法律保留，要求法律如授權行政機關訂定涉及限制人民權利之命令，其授權之目的、內容、範圍必須具體明確。本席等曾於釋字第 604號解釋協同意見書中指出，在非屬嚴格審查的事項中，授權明確性原則不要求立法者須自行就授權之目的、內容與範圍一一作明確規定，重要的毋寧是能藉由授權目的探求，推論出授權之內容與範圍，而即使對授權目的的審查，也不以法文具體明示為必要，只要能依一般法律解釋方法，從授權母法整體，特別是相關法條文義、法律整體之體系關聯及立法目的，可推知授權之目的為何即為已足。而此時授權明確性的要求，主要目的係要讓行政機關知悉訂定命令時應遵循的方針原則，並使司法者能審查行政權的行使是否逸脫立法機關的授權範圍，較非從人民是否能逕從法律中預見確切的行政義務著眼。

有論者從比較法的角度批評釋憲實務所確立的授權明確性原則過分嚴格，指出美國聯邦憲法雖明文規定立法權專屬於國會，似禁止立法權讓渡予行政部門行使(即所謂禁止授權原則—nondelegation principle)，然實則聯邦最高法院向來採取寬鬆之審查，目前法院採取清晰原則（intelligible principle），承認國會得廣泛授權行政部門進行各式重要的政策決定，只要立法中已提供行政部門清晰的指示，足資理解國會對行政部門的政策引導即可，在解釋上可謂極具彈性。本席等在此亦不擬過度斷言，僅欲指出：我國之授權明確性原則在寬鬆審查的操作下，只要求從解釋上所能得知的授權目的，並進而得推論出授權內容與範圍即可，則很難遽然認定較諸美國法上的intelligible principle究竟較為嚴格或寬鬆。另方面德國法的實踐經驗顯示，法院對於授權明確的要求頗為顧及行政實務的需要，單就操作結果而言，或許與美國法院的實踐相去不遠。又即使美國聯邦最高法院肯認建立可供操作之授權容許標準甚為困難，美國法院終究未逕全然放棄這個領域的審查，無論如何退卻、寬鬆，它仍試圖在個別案件中指出國會對行政部門施政的指導原則為何，就此而言，與強調探知授權目的的我國審查，二者考量亦有若合符節之處。

二、罪刑法定原則對法律授權的控制

釋字第522號解釋在授權明確性的控制上，除了一般授權明確性所要求的「其授權之目的、內容及範圍應具體明確」以外，尚要求「須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」，也就是說，刑罰構成要件授權明確與否，較諸一般事務之授權之審查，必須思考更多的要素，一方面必須視授權母法對行政機關的政策指導是否清晰，另方面則必須從受規範者的角度去考量，母法中是否已呈現出那些行為態樣可罰。加強對空白刑法法規授權之審查，乃在呼應罪刑法定原則的關懷，罪刑法定原則要求刑罰必須由立法者以法律形式自行訂定，最一般的說法是其目的在節制國家權力，確保人民的自由權利。倘我們仍維持國會係代表人民自我統治意志的規範性預設、仍肯定國會的組成乃全面性地涵蓋各種利益的多元呈現、仍承認國會的程序係繁複而透明公開的，那麼人民的某種行動自由，能否以刑罰加以侵奪的價值決定，係應由國會為之，即尚非能由行政部門所能輕易越俎代庖。

空白刑法之授權須使受規範者能從授權母法中預見行為可罰，係出於罪刑法定所涉的幾個相關考量：經刑罰禁止的行為必須經過人民代表事先的同意、保護受規範者能事先知悉、節制國家刑罰權或行政濫權。不過本席等並不認為釋字第522號解釋所提出所謂預見行為可罰的標準，是指必須規範到使人民從授權母法中即已明確知悉具體會受到處罰的個別行為的明確地步，蓋授權明確性的要求倘果真至此程度，實際上授權空間已然消逝，與要求立法者自行訂定難謂有何差別。從功能最適角度觀察，本來就不可能要求立法者能夠經常對迅速變遷之情勢作快速之回應，或發布純技術之規範，在由行政機關補充有其需要的情況下，重要的是必須使受規範者可以從法律本身知悉其行為有受處罰之風險，並且與所援引之法規命令合併觀察，可以明確判斷行為之可罰性。刑罰授權明確的可預見性毋寧只是要求立法者在母法中指出具體的政策方針以及欲授權行政機關補充之事項的概念框架，使受規範者從授權母法、立法意旨及法律整體規範中，能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律。而且這些審查標準雖然是用受規範者預見性的用語，但其實操作下來保護被規範者一望即知處罰範圍的考量比較不受重視，其核心毋寧是要將行政機關運用授權之權限，限定在一個合理的、符合法規意旨的框架中。

美國聯邦最高法院對於國會的授權控制，在美國法的脈絡下屬於寬鬆的審查，對於涉及刑事處罰要件的授權，是否必須要求國會需以較諸清晰原則（intelligible principle）更明確而特定的方式授權，法院向來存而不論，但我們不應遽然認為德國及美國的標準有天壤之別。美國聯邦最高法院也是從國會對行政機關的引導、其授權是否對行政機關政策已設下邊界（儘管這些引導本身可能是頗為抽象的）的角度來思考問題，就此德、美二國間的判決論理係有共通之處。另外，歐洲人權法院對於法律的明確及可預見性採取所謂「薄冰原則」(the “thin ice” principle )之審查，Lord Morris在Knuller v. DPP 一案中頗為傳神地指出：在薄冰上溜冰的人不能期待在冰上看見標牌，確切指出那個點將會冰破人落水。也就是說，國家只要指出某種類型的行為有如在薄冰上溜冰，有落水的風險，即已足夠，而不必在個別的落水點上，一一指名，涉及從事此類行為者，則有相當的注意義務。

總之，在立法上無法強求之處，只要有足夠的風險指示提請受規範者注意，而授權母法所指涉的補充規範對人民而言係語意明晰且易於取得，則具體受規範的內容係訂在命令層次或法律層次，從受規範者的角度未必有太大的不同，對保護受規範者而言其實也已經足夠。審查的要旨，反而是在督促國會在可能的範圍內自為決定，確認人民有某一部份的自由將要受到禁止或管制，並維繫國會之於行政部門在刑罰領域中的指導與監督關係。

肆、林錫堯大法官不同意見書之整理

一、授權明確性原則之判斷並無絕對標準，應斟酌受規範事項之特性、立法技術等因素而有所調整

如就目的、內容、範圍三者分別而論：所謂目的明確性，不以法律明文規定為限，依授權法律規定之文義，或依法律整體觀察，可解釋立法者欲經由法規命令實現之「意圖與規畫」(Tendenz und Programm)，因而認定其目的者，亦可認其目的已具明確性。所謂內容明確性，係要求從授權法律可預見法規命令之可能內容。所謂範圍明確性，係要求法律規定行政機關訂定法規命令之規律界限，或可從法律規定解釋其規律界限，而如從確定之目的或從法律整體規定意旨可解釋出授權範圍者，亦具範圍明確性。但是，於判斷授權法律是否符合授明確性原則時，並非裁然區分目的、內容、範圍而為判斷，而是綜合判斷。

授權法律應規定至何程度，始稱明確，雖經實務與學理之發展而有一般認同之標準，但於違憲審查之個案運用時，仍不宜僵化，仍應視各個規範領域及所規範之事態，斟酌授權目的、干涉程度及受規範事項之特性等因素為判斷。故其要求標準宜具有「彈性調整之能力」（flexible Anpassungsfahigkeit）。固然，原則上，對人民權利侵害愈大者，其要求標準愈高，而因刑罰法律關係人民生命、自由及財產權益至鉅，故應要求高標準，但仍得因受規範事項之特性等因素而調整其標準。

二、對本院釋字第522號解釋宜有之認知－抽象預見

本文認為，釋字第522號解釋對於刑罰明確性要求「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」，應係指從授權法律有抽象預見之可能，而非必須達於具體預見之程度。雖然，從法律本身觀察，不能具體預見其行為可罰，但卻有抽象預見之可能，亦即：從法律本身已可查覺某一具體事項或行為屬禁止事項之可能，而經查閱主管機關之公告，則可具體明確認知，因而預見其行為可罰，於此種情形，當認其已符合授權明確性原則。不宜僅因人民無法直接從授權法律之規定中具體認識禁止事項，而尚需從行政命令中知悉，即謂授權法律規定違反授權明確性原則。

三、懲治走私條例有其特性，規範功能無可取代，且因其係刑罰法律而有一定之立法體例與解釋方法

懲治走私條例有關管制物品之項目與數額之決定，具有國際性、主權性、政策性及機動性等特性，並非立法者所能事先掌握，實有必要授權由行政機關因應變化而為決定，且立法技術亦無法以有限之文字明白劃定其管制範圍而又能涵蓋因應變化之需要。基於上述特性，對系爭規定授權明確性之要求標準，宜有所調整而降低，不宜堅持要求刑罰規定之一般標準，避免僵化運用而缺乏彈性。

四、系爭規定授權廣泛，但非不明確

吾人可簡單將系爭規定解為：為保護國家法益與社會法益，政策上有限制某些物品進口或出口並以刑事制裁予以貫徹之必要，法律乃授權行政院公告管制物品之項目與其數額。系爭規定既可作如上之解釋，其廣泛授權亦有特殊原因，且懲治走私條例第2 條第3項明文授權行政院公告管制物品及其數額，文義甚明，而其存於人民生活與實務運作之中已達數十年之久，從「管制物品」乙語已能大致理解其含義。綜合判斷，系爭規定授權之目的、內容、範圍，雖屬廣泛，尚屬明確。人民因此規定，對其行為之可罰性，尚可抽象預見，如再查證行政院公告，則可具體預見。