1、行政罰鍰之一身專屬性應視情形區分

（1）若處分作成前，違規行為人死亡者：喪失其負擔罰鍰義務之能力，且對已死亡者再作懲罰性處分，已無實質意義，自不應再行科處。

（2）罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者：雖罰鍰繳納義務具有一身專屬性，是否得對遺產執行，應依法律有特別規定。

2、罰鍰處分具執行力後義務人死亡可對得遺產強制執行

罰鍰處分處罰事由具有「公共事務性」，使罰鍰本質上不再僅限於報應或矯正違規人民個人之行為【警惕作用】，而同時兼具制裁違規行為對國家機能、行政效益及社會大眾所造成不利益之結果，以建立法治秩序與促進公共利益【外部結果】。立法者對於要優先考慮警惕作用或外部結果有形成之空間，行政執行法第15條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」合憲。

3、繼承人及利害關係人可提起或續行行政救濟

該遺產既得由行政執行處強制執行，致對其繼承人依民法第1148條規定所得繼承之遺產，有所限制，自應許繼承人以利害關係人身分提起或續行行政救濟。

行政罰鍰係人民違反行政法上義務，經行政機關課予給付一定金錢之行政處分。行政罰鍰之科處，係對受處分人之違規行為加以處罰，若處分作成前，違規行為人死亡者，受處分之主體已不存在，喪失其負擔罰鍰義務之能力，且對已死亡者再作懲罰性處分，已無實質意義，自不應再行科處。本院院字第一九二四號解釋「匿報契價之責任，既屬於死亡之甲，除甲之繼承人仍應照章補稅外，自不應再行處罰」，即係闡明此旨。

罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，其罰鍰繳納義務具有一身專屬性，至是否得對遺產執行，於法律有特別規定者，從其規定。蓋國家以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關。而處罰事由之公共事務性，使罰鍰本質上不再僅限於報應或矯正違規人民個人之行為，而同時兼具制裁違規行為對國家機能、行政效益及社會大眾所造成不利益之結果，以建立法治秩序與促進公共利益。行為人受行政罰鍰之處分後，於執行前死亡者，究應優先考量罰鍰報應或矯正違規人民個人行為之本質，而認罰鍰之警惕作用已喪失，故不應執行；或應優先考量罰鍰制裁違規行為外部結果之本質，而認罰鍰用以建立法治秩序與促進公共利益之作用，不因義務人死亡而喪失，故應繼續執行，立法者就以上二種考量，有其形成之空間。

行政執行法第二條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制」，第十五條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」，行政執行法施行細則基於該法第四十三條之授權，於第二條規定：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務」，明定罰鍰為公法上金錢給付義務之一種，並未違背法律授權之意旨。揆諸公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。是義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行，尚屬合理必要。故依現行法規定，罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，並無不予強制執行之法律依據。惟上開行政執行法第十五條規定，係針對行政執行處所為強制執行之特別規定，其執行標的僅以義務人死亡時所留遺產為限。至本院院解字第二九一一號解釋前段所謂「法院依財務法規科處罰鍰之裁定確定後，未執行前，被罰人死亡者，除法令有特別規定外，自不能向其繼承人執行」，係指如無法令特別規定，不能向其繼承人之固有財產執行而言; 罰鍰處分生效後、繳納前，受處分人死亡而遺有財產者，依行政執行法第十五條規定，該遺產既得由行政執行處強制執行，致對其繼承人依民法第一千一百四十八條規定所得繼承之遺產，有所限制，自應許繼承人以利害關係人身分提起或續行行政救濟（訴願法第十四條第二項、第十八條，行政訴訟法第四條第三項、第一百八十六條，民事訴訟法第一百六十八條及第一百七十六條等參照）；又本件解釋範圍，不及於罰鍰以外之公法上金錢給付義務，均併予指明。

一、大法官對統一解釋應有之態度

（一）本案之原因及爭議之點

本案係監察院與行政院就行政罰鍰裁處確定後，義務人死亡，為裁處之原處分機關可否依據行政執行法第十五條之規定，就義務人之遺產移送行政執行機關強制執行等問題，見解歧異，涉及行政執行法第十五條等相關法律之解釋與適用，事關人民權益之保障與法治制度之建立與發展，而向司法院大法官聲請統一解釋，以釐清爭議。

1、監察院所持見解

（1）行為人受行政裁罰後，於該裁罰尚未確定前即死亡，實務及通說皆認為，受處分之對象既已不存在，警惕作用已然喪失，如堅持由繼承人承受訴訟，無異於對義務人以外之第三人加以處罰，違反「行為人自己責任主義」、「無責任即無處罰」或「罰（罪）及一身」等原則。依據最高行政法院九十年裁字第一一一一號裁定要旨：「行政罰鍰係國家為確保行政法秩序之維持，對於違規之行為人所施之財產上制裁，而違規行為之行政上責任，性質上不得作為繼承之對象。如違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，其當事人能力即行喪失，尚未確定之罰鍰處分，對該違規行為人喪失繼續存在之意義而失效；又其繼承人復不得承受違規行為人之訴訟程序。」旨在說明行政罰鍰有其「一身專屬」之特殊性，與一般公法上金錢給付義務之具「財產性」不同，自應以不同方式處理。

（2）行政執行法第十五條之規定係有關具「財產性」之公法上金錢給付義務之執行程序規定，尚非罰鍰處分機關就受處分人遺產移送行政執行機關強制執行之法律依據，自前述「罰（罪）及一身」、「行為人自己責任主義」等現代法治國家之法理念言之，行政罰鍰裁處確定後，義務人死亡，原裁處之目的既已無法達成，自無由轉化為「財產性」，當不得就違規行為人之繼承人之固有財產移送強制執行。再者，倘已確定罰鍰或罰金係單純之金錢上負擔，具有財產性，得為繼承之標的，則罰金又何須於刑事訴訟法第四百七十條第三項增訂：「得就受刑人之遺產執行」？且其增訂理由亦指出，受刑人死亡後，得否就其遺產執行，學說及其立法例不同，故以明文定之。顯見我國實務及通說俱未認定罰鍰或罰金確定後即當然由「一身專屬性」轉化為「財產性」。刑事訴訟法有關罰金之執行，因有爭議，爰以法律明文增訂之，即期能符「處罰法定主義」之意旨。而有關罰鍰之執行，亦當如是。

（3）行政執行法第十五條並非前述行政院所稱行政罰鍰之受處分人死亡後，得就其遺產強制執行之特別規定，而係就一般公法上金錢給付義務「應先執行標的」之程序規定，俾使行政執行機關得就一般公法上金錢給付義務先向遺產執行，毋庸因繼承之複雜問題，致有礙強制執行之特別規定。

（4）行政罰鍰之受處分人死亡，依據司法實務解釋，處罰目的既無法達成，無論該罰鍰是否已確定，均應予註銷。倘依該罰鍰之性質，認應繼續執行，其執行標的為何，即應以法律明確規定之，俾符現代法治國家「處罰法定主義」、「法律明確性原則」及「罰（罪）及一身」等原則：

按公法上權利義務，係因人而生者，原則上，隨其主體而存續，如權利義務之主體死亡者，其原有之公法上權利義務關係，原則上，即隨之消滅。行政罰鍰具有「一身專屬性」向為實務及通說所肯認，其與一般公法上金錢給付義務之具有「財產性」，顯然不同。歷年來，司法實務即自行政罰鍰之目的解釋，罰鍰具有高度屬人性，具一身專屬性，不在繼承範圍。故不論於義務人死亡時，罰鍰是否已經確定，均應歸於消滅，應予註銷，不得就遺產續為執行。司法院二十八年九月二十三日院字第一九二四號解釋：「匿報契價之責任，既屬於死亡之甲，除甲之繼承人仍應照章補稅外，自不應再行處罰。」最高行政法院八十九年判字第二五五六號判決要旨：「被繼承人劉○波補徵贈與稅部分，屬公法上之租稅債務，基於繼承之法則，固應由繼承人即原告等負清償之責。惟罰鍰部分，不論為行為罰或漏稅罰，均係對受處分人之違章行為加以處罰，具有專屬性，劉○波既已死亡，受處分之主體已不存在，且對已死亡者再作懲戒性行為亦無實質之意義。」該等實務見解旨在說明，行政罰鍰之一身專屬性，於受處分人死亡，即應註銷，不再處罰。與我國同係大陸法系國家之德國即以法律明文規定：「罰鍰不得對於當事人之遺產強制執行。」（違反秩序罰法第一百零一條參照），另奧地利行政處罰法第十四條第二項亦規定：「受裁決人死亡時，免除罰鍰之執行。」

行政罰鍰具「一身專屬性」，與其他租稅債務等具「財產性」之一般公法上金錢給付義務之性質，顯然有異，前者即有現代法治國家之「罰及一身」等原則之適用，受罰人死亡，應否再執行，或有爭議，至少亦應由法律明確規範之。且行政罰鍰種類繁多，處罰目的不一，亦應分別論之。行政罰鍰有對於違規之行為人施以財產上制裁，著重對違反義務行為施予制裁，使義務人因財產上之損失而感受「處罰痛苦」，而心生警惕，俾免再犯。除此之外，行政罰鍰亦常有剝奪違規者之違規行為所獲得之不法利益為目的。惟查，行政執行法第十五條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行。」僅以「義務人」一詞統括各類型之公法上金錢給付義務之義務人及罰鍰之受處分人，倘作為行政罰鍰等「處罰」之實體法規定，其規範內容並不明確，顯無法為一般受規範者所得瞭解並預見其行為之後果，司法機關亦難據以認定罰鍰應否對其遺產執行，致行政機關得以便宜解釋，甚或任意解釋適用，顯已違反現代法治國家涉及人民權利義務事項之法律應具備可瞭解性、可預測性及可審查性等「明確性原則」（司法院釋字第五七三、五二二、五二一、四九一、四四五、四三二、二七六等號解釋參照）。

綜上，行政執行法第十五條係義務人死亡，其一般公法上金錢給付義務之強制執行程序規定，而非執行行政罰鍰之實體法上依據。罰鍰之處分機關應否就受處分人之遺產移送行政執行機關強制執行，應衡量處罰之目的，就個別行政法規之處罰規定，分別處理。縱使採整體統一之方式，以法律規定具「一身專屬性」之罰鍰，得就受處分人之遺產執行，亦須比照刑事訴訟法增訂第四百七十條第三項規定「罰金、沒收及追徵，得就受刑人之遺產執行。」以法律明確規定：「罰鍰，得就受處分人之遺產執行」，始符現代法治國家「處罰法定主義」、「罰及一身」及「法律明確性原則」等原則。

2、行政院贊同財政部參酌法務部意見所持之見解，認為

（1）按「法院依財務法規科處罰鍰之裁定確定後，未執行前被罰人死亡者，除法令有特別規定外，自不能向其繼承人執行，‥‥。」司法院院解字第二九一一號解釋有案。準此，如法律有特別規定，自仍得向其繼承人執行；又上述行政執行法第十五條規定，係上開解釋之「特別規定」，緣行政執行法第十五條係參照已廢止之財務案件處理辦法第三十七條規定：「納稅義務人或受處分人死亡遺有財產者，法院應對其遺產強制執行。」所訂定。而該辦法第三十七條規定之意旨，係考量基於公法上義務僅及於一身之原則，欠稅人或受處分人雖遺有遺產，然已屬繼承人所有，就法理而言，即不得對之為強制執行。惟倘如此解釋，國家終無從執行以獲清償，則國家稅收必受影響。故以法律明定，應對納稅義務人或受處分之遺產強制執行。蓋此項財產之執行，乃對遺產之追及，非為對繼承人之人的執行，…。且學說上，亦有認為行政執行法第十五條之規定，可視為將以人為對象之義務，轉換為「遺產」附隨之義務，與公法上義務一身專屬之原則尚無違背，可視為司法院院解字第二九一一號解釋「法令有特別規定」之情形。

（2）復按司法院院解字第二九一一號解釋，所揭示者係有關已經確定之罰鍰不能向已死亡之被罰人之繼承人執行，並未明示不能對被罰人之遺產執行，而行政執行法第十五條即係明定對遺產之執行，此與上揭解釋並無牴觸。

（3）至於司法院院字第一九二四號解釋：「匿報契價之責任，既屬於死亡之甲，除甲之繼承人仍應照章補稅外，自不應再行處罰。」係在揭櫫義務人已死亡者，主管機關不得再科處行政罰之問題；而院解字第二九一一號解釋，則在揭示處罰確定後有關執行之問題。二者解釋之內容並不相同。有關行政執行法第十五條規定，既屬司法院院解字第二九一一號解釋之「特別規定」，而得作為對被繼承人之遺產執行之依據，則本部原持納稅義務人逃漏稅或違反稅法其他作為或不作為義務，於裁罰確定後死亡者，可依行政執行法第十五條規定，就其遺產移送強制執行之見解，似無違誤。

（二）大法官統一解釋應有之態度及論證方法

大法官統一解釋法律固為憲法第七十七條及第七十八條賦予解釋憲法之外之另一職掌，惟大法官統一解釋法律，除斟酌系爭法律之文義、立法理由、立法目的及立法背景，依一般正確解釋法律之方法為闡明外，並因職司保障人權及維護憲政體制之任務，因而對於系爭法律不同法律見解之評斷及取捨，亦應從較能保障人民權益、健全法律制度、確保法治原則之觀點著眼，以符憲法精神。其次，對於系爭法律不同法律見解之論述，亦須以審慎嚴謹之論析方法，闡明法理，予以辯駁，以昭信服。如僅就系爭法律之表面文字予以解說，而論證方法粗糙不夠嚴謹，未能詳述蘊涵之法理，且解釋之結果阻礙法體系之健全，並影響人民權益者，此種解釋勢必折損司法威信，不能贏得人民對司法之信賴。

二、多數意見所持理由及其論證上之缺失

（一） 多數意見所持理由，可歸納為下列三點：

1、罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，其罰鍰繳納義務具有一身專屬性，至是否得對遺產執行，於法律有特別規定者，從其規定。行政執行法第十五條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」，係就負有公法上金錢給付義務之人死亡後，行政執行處應如何強制執行，所為之特別規定。依行政執行法施行細則第二條規定，罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，此項規定，並未違背法律授權之意旨，故罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，惟其執行標的，僅限於義務人之遺產。

2、立法者優先考量罰鍰制裁違規行為外部結果之本質，而認罰鍰用以建立法治秩序與促進公共利益之作用，不因義務人死亡而喪失，故應繼續執行，立法者為此種立法，有其形成之空間。

3、公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。是義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行，尚屬合理必要。故依現行法規定，公法上金錢給付義務之義務人死亡遺有財產者，並無不予強制執行之法律依據。惟上開行政執行法第十五條規定，係針對行政執行處所為強制執行之特別規定，其執行標的僅以義務人死亡時所留遺產為限。

（二）上述理由論證上之缺失

1、行政執行法施行細則第二條規定，並非在補充行政執行法第十五條所稱「義務」人之規定

行政執行法第十五條僅規定「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」，並非規定「受罰鍰處分之人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」，因此縱令該條規定係對「公法上金錢給付義務」之人死亡後，得對其遺產強制執行之特別規定，但「公法上金錢給付義務得就死亡義務人之遺產強制執行」，是否即當然包括一身專屬性之罰鍰繳納義務在內，法律本身並未明定。多數意見所持理由，認為行政執行法施行細則第二條已明定罰鍰係公法上金錢給付義務之一種，並未違背法律授權之意旨。但該施行細則第二條係針對行政執行法第二條所稱「公法上金錢給付義務」概念下之內容及項目所為補充性之規定。並非對行政執行法第十五條所規定之遺有財產之「義務」人，所為補充規定。二者亦不必然同一範圍，蓋「公法上金錢給付義務」概念下所指稱之項目，應可儘量涵蓋。但義務人死亡遺有財產者，得否對其遺產強制執行，則應考慮義務人死亡之義務有無一身專屬性？義務人死亡而仍對其遺產強制執行之意義與作用何在？等因素為考量，故行政執行法第十五條所稱「義務人死亡」中所指「義務」，並不必然即等同於「公法上金錢給付義務」概念之全部。

以「怠金」為例，依行政執行法施行細則第二條規定，「怠金」亦為公法上金錢給付義務之一種，而「怠金」之作用，依行政執行法第三十條之規定，係對「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者」或「依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者」處以怠金，以督促義務人履行他人不能代為履行之義務或履行其不行為之義務。亦即科處怠金，並就怠金為強制執行者，乃以此種課予財產上不利益之方法促使義務人盡速履行其義務為目的。如處以怠金後，未執行前，義務人死亡遺有財產者，如依多數意見，因公法上金錢給付義務亦包括「怠金」，亦可適用行政執行法第十五條，就其遺產強制執行，則此怠金之強制執行，顯然不能達成其督促履行義務之目的，而毫無意義，亦顯不合理，應非立法者之原意。故多數意見以在詮釋「公法上金錢給付義務」概念之施行細則第二條規定將「罰鍰」包括在內，即當然認為係行政執行法第十五條規定適用範圍之內，並強調因而有「法律特別規定」為依據，論證上顯為牽強。

2、罰鍰處分作成後，並不當然即得強制執行

多數意見認為罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡而遺有財產者，行政執行處即得「逕」對其遺產強制執行。此種主張，亦與現行若干法律之明文規定，有所出入。例如稅捐稽徵法第五十條之二規定：「依本法或稅法規定應處罰鍰者，由主管稽徵機關處分之，…，受處分人如有不服，應依行政救濟程序辦理。但在行政救濟程序終結前，免依本法第三十九條規定予以強制執行。」即明文罰鍰之處分，在其行政救濟程序終結前，免予強制執行。又如，社會秩序維護法第五十一條即明文違反本法案件之處罰（以裁處罰鍰為主要），於裁處「確定」後執行，即須該裁處處分於法定救濟期間經過後發生確定力者，始能執行。均非多數意見所通過之主文所示「罰鍰之處分作成而具執行力，即得強制執行」，顯示此種論述並非完全正確。大法官統一解釋法律，亦不能違背法律之明文。

3、尚未確定之罰鍰處分，對已死亡之違規行為人已失其警惕作用，從而亦喪失其繼續存在之意義而失效

違規行為人受罰鍰之裁處後，對之不服，依法提起行政救濟，而於行政訴訟程序中死亡者，依最高行政法院 90 年 12 月 27 日庭長法官聯席會議之決議，認為行政罰鍰係國家為確保行政秩序之維護，對於違規之行為人所施之財產上制裁，而違規行為之行政法上責任，性質上不得作為繼承之對象。如違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，其當事人能力即行喪失。尚未確定之罰鍰處分，對該違規行為人也喪失繼續存在之意義而失效。又其繼承人復不得承受違規行為人之訴訟程序，受理行政訴訟之高等行政法院應適用行政訴訟法第一百零七條第一項第三款，以裁定駁回違規行為人之起訴。嗣後，最高行政法院多次裁定都一再重申此旨趣（最高行政法院 90 年度裁字第1111 號裁定、91 年度裁字第 195 號裁定、91 年度裁字第 230 號裁定、91 年度裁字第 578 號裁定參照）。最高行政法院此種見解，顯示兩個意義，第一，違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，尚未確定之罰鍰處分，對違規行為人也喪失繼續存在之意義而失效。蓋罰鍰之處分，須行為人本身具備責任能力並出於故意或過失，主觀上具有可歸責性及客觀上又有違規行為，始能裁處。而罰鍰之作用，著重在對違規行為人施加財產上之不利益，使生警惕，避免再為違規行為，以維護行政秩序，如違規行為人受罰鍰裁處後提起行政救濟程序中死亡者，處罰之對象既已不存在，尚未確定之罰鍰處分，對已死亡之違規行為人而言，已失其警惕作用，從而亦喪失其繼續存在之意義而失效。該罰鍰處分既然失其效力，即不能執行，更不能對義務人死亡後遺留之財產加以執行。第二，受罰鍰處分之違規行為人於行政訴訟程序中死亡者，其繼承人不得承受違規行為人之訴訟程序，係以罰鍰之裁處有高度屬人性為其理由。爭執罰鍰處分是否合法而提起之行政訴訟，必須調查行為人主觀上是否具備責任能力及責任條件，客觀上有無行為該當違法行為應受罰鍰處罰之構成要件。該等事實是否存在及具備，行為人知之最詳，其繼承人未必瞭解，如得由繼承人承受訴訟，對於罰鍰處分是否合法之調查與判斷，並無實益。且罰鍰處分之對象既已死亡而不存在，作成罰鍰處分以收警惕作用之目的已不能達成，因而亦失其繼續存在之意義而失其效力，如由繼承人承受訴訟再爭執其合法性與否，亦無意義及必要。

4、現行法並無「受罰鍰處分之義務人死亡遺有財產者，得就其遺產為強制執行」之明文

多數意見通過之主文，認為罰鍰之處分作成而具執行力後義務人死亡並遺有財產者，即得依行政執行法第十五條之規定強制執行，並不問該罰鍰處分有無確定、有無對之提起行政救濟，以及義務人是否在行政訴訟中死亡，一概得就其遺產強制執行，顯然與現行稅捐稽徵法第五十條之二及社會秩序維護法第五十一條規定有所牴觸，並不正確，已如前述，並與最高行政院認為訴訟繫屬中尚未確定之罰鍰處分，因義務人死亡，喪失其警惕作用之對象，而失其繼續存在之意義而失效，即不應再執行之見解，迥然有別。而多數意見所持理由，係立法者如優先考量罰鍰制裁違規行為外部結果之本質，而認罰鍰用以建立法治秩序與促進公共利益之作用，不因義務人死亡而喪失，故應繼續執行，立法者就此立法，有其形成空間，並以行政執行法第十五條之規定，即為此種立法之表現。然行政執行法第十五條並無「罰鍰」一詞之規定，該條所稱義務人所指義務，亦非公法上金錢給付義務概念之全部，已詳如前述，多數意見所持論證，並不夠嚴謹。姑不論立法者就「受罰鍰處分之義務人死亡而遺有財產者，得就其遺產為強制執行」現行法上並無明文，縱使有此類似規定，亦須有堅強理由說明，何以受罰鍰處分之義務人死亡後，仍有對其遺產強制執行之必要性。此即涉及該罰鍰規定之目的與作用之問題。如不區分該罰鍰規定之目的與作用，而一律規定得就其遺產強制執行，是否與憲法第二十三條之比例原則相符，即有待考驗。亦非多數意見所言有「立法形成之空間」，即與憲法保障人權之意旨無違。

5、不能將「罰鍰對遺產之執行」等同於「全部公法上金錢給付義務之實現」而相提並論

多數意見認為義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行尚屬合理必要，係因「公法上金錢給付之能否實現，攸關行政目的之貫徹與迅速執行。此種論述，乃文不對題。本案之爭點，並非「公法上之金錢給付」亦非「全部罰鍰」執行之問題，而僅係受罰鍰處分之義務人死亡後遺有財產者，得否對其遺產強制執行之問題。不能將「罰鍰對遺產之執行」等同於「全部公法上金錢給付之實現」而相提並論，且何以罰鍰對遺產之執行，即可貫徹行政目的與迅速執行之理由，並無說明，即認為合理必要，亦嫌速斷。

三、多數意見所通過之主文及理由書，因有上述論證上之缺失，本席不表贊同，本席認為：

1、罰鍰之裁處，其作用乃對違規行為人施加財產上之不利益而予以制裁，使義務人心生警惕，避免再為違規行為，以維護行政秩序。如義務人於罰鍰裁處後執行前死亡者，則處罰的對象已不存在，縱使對其遺產加以執行在技術上可行，但是處罰的警惕作用已然喪失。再者，義務人死亡後，縱令其遺有財產，該遺產依民法第一千一百四十七條及第一千一百四十八條規定已為繼承人之繼承財產。堅持對遺產的執行，無異於對義務人以外之第三人，亦即繼承人，施加財產上不利益而形同處罰，實已違反「無責任即無處罰」或「罰及一身」等現代法治國家所確認之原則。

2、行政執行法第十五條，依其文義，尚不得解為係就「罰鍰處分後，義務人未繳納前死亡者，得就其遺產逕為強制執行」之特別規定。

3、行政執行法第十五條，其適用範圍應不包括其目的具有一身專屬性質之公法上金錢給付義務，如罰鍰或怠金在內。

4、立法者如欲使罰鍰於受處分人死亡後，仍得對其遺產強制執行者，必須另為立法加以明定，並且應以該罰鍰之目的與作用，係在使違規行為人不能保有其因違規行為而取得之不法利益者為限（行政罰法第十八條第二項參照）。一般以警惕作用為目的之罰鍰處分，因違規行為人已死亡，已失其警惕之對象，以罰鍰作為制裁手段並不能達成其警惕目的，應如最高行政法院之見解，認為該罰鍰處分已失其繼續存在之意義而失效，罰鍰處分既然失其效力，即不能執行，更不能對義務人死亡後遺留之財產加以執行。

本件監察院就其行使調查及糾正權，適用行政執行法第十五條規定，認該條規定，僅係有關得為繼承之一般公法上金錢給付義務「應先執行標的」之程序規定，並非罰鍰得就義務人之遺產執行之實體規定；行政院則認該條規定乃以法律明定，行政執行處應對納稅義務人或受處分人之遺產強制執行之實體規定。監察院認行政院上開維持財政部所持見解，有違憲法第十九條租稅法律主義及處罰法定主義之本旨。監察院因行使職權與行政院適用同一法律所表示之見解有異，聲請統一解釋。

本件解釋認罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，其執行標的，僅限於義務人之遺產，本席等敬表同意。又罰鍰並非租稅；且本件處罰之依據，為行為時土地稅法第五十五條之二規定，聲請意旨並未針對該條規定聲請解釋，因此本件就系爭法律見解之歧異是否有違憲法第十九條租稅法律主義及處罰法定主義部分未加解釋，本席等亦敬表同意。惟本件聲請意旨指摘行政院對行政執行法第十五條規定之解釋，違反「罰（罪）及一身」及「法律明確性原則」部分，以及本件系爭法律見解之歧異，是否涉及其中之一可使被解釋之行政執行法第十五條規定合憲，另一則可能使其違憲，因此大法官應以合憲解釋方法為統一解釋部分，其理由尚有補充說明之必要，爰提出協同意見書。

一、法規統一解釋之方法與問題

1、法規統一解釋之方法

統一解釋，乃就法規解釋上之爭議，依法由大法官作成有拘束力之解釋，本質上為法之解釋。

法之解釋，是以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法，使法條文字之意涵，得以澄清。解釋法律時，應先為文義解釋，有多數解釋可能時，始利用其他解釋方法。法規之解釋，不一定發生憲法爭議，因此大法官為統一解釋時，並非必須適用合憲解釋方法。惟合憲解釋既為法之解釋方法之一種，乃任何有權解釋法令之機關，必要時所應適用之解釋方法。大法官為統一解釋而有必要時，自不例外。譬如有爭議之解釋，若均在法規文義解釋之合理範圍內，而其中一種可使被解釋之法規合憲，而另一種將導致被解釋之法規違憲時，大法官自應本於合憲解釋方法，依可使被解釋之法規合憲之解釋，作成統一解釋。

2、統一解釋適用合憲解釋方法之問題

大法官進行統一解釋程序而必要時，既應依合憲解釋方法為統一解釋，則作為解釋對象之法規是否合憲，或基於如何之解釋始為合憲，必須個案審查，不能預先推定作為統一解釋對象之法規，全部合憲。大法官於個案審查中，如窮盡所有解釋方法，皆無法獲致「合憲統一解釋」之結論，因此確信作為解釋對象之法規為違憲時，是否仍可作成確信為違憲法律之統一解釋？又大法官如作成「合憲統一解釋」，或宣示並無為合憲解釋之必要，是否均包含被解釋之法規為合憲之確認？其效力如何？不無疑義。針對以上問題，本席等淺見如下：

甲、統一解釋程序、違憲審查程序之轉換與解釋效力

普通法院法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，應許各級法院以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋，迭經本院釋字第三七一號、第五七二號及第五九０號解釋在案。

參酌上開本院解釋意旨，則大法官審理統一解釋案件時，對於應解釋之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，亦應裁定停止統一解釋程序，並聲請釋憲機關為法律違憲審查。

由於我國憲法及法律規定，行使法規違憲審查與法規統一解釋者，為相同司法機關之相同組成人員，即司法院大法官。因此並無另一釋憲機關，得以解決法規統一解釋程序中之法規違憲審查問題。此時如認大法官「不得為訴外裁判」而應就確信為違憲之法規作成統一解釋，不僅誤解審判上憲法與法律之適用亦應受當事人聲明之拘束，且違反憲法及法律明訂法規違憲審查制度並設置大法官之本旨。

大法官於統一解釋之個案審查中，如窮盡所有解釋方法，皆無法獲致「合憲統一解釋」之結論，而確信作為解釋對象之法規為違憲時，其程序應如何進行，立法者實應予立法明定。在現行法無明文規定之情形下，大法官宜參諸釋字第三七一號解釋意旨，以相關解釋闡釋其程序，如依職權或諭知聲請人聲請停止統一解釋程序，轉換為違憲審查程序以宣告相關法令違憲，並明訂原聲請統一解釋案件之處理方式等。如此依法規違憲審查程序所為法規違憲之宣告，自具有確定終局之效力。

乙、「合憲統一解釋」之效力

大法官於個案審查中，認為有爭議之數種法規解釋，有一種可使被解釋之法規合憲，另一種可能導致被解釋之法規違憲，而依合憲解釋方法，作成「合憲統一解釋」時，仍屬大法官依統一解釋程序所為之認定。故該被解釋之法規於特定解釋下為合憲之判斷，僅具有統一解釋案件先決問題之裁判效力，與被解釋法規經依法規違憲審查程序認定為合憲或違憲，因而具有確定終局之效力者不同。

丙、 宣示無須為合憲解釋之效力

大法官於個案審查中，就聲請意旨指摘有爭議之數種法規解釋，有一種可能導致被解釋之法規違憲，而宣示有爭議之數種法規解釋，並無任何一種可能導致被解釋之法規違憲，故尚無須適用合憲解釋方法為統一解釋時，亦屬大法官依統一解釋程序，就該被解釋法規於相關解釋下為合憲之判斷，故亦僅具有統一解釋案件先決問題之裁判效力。

二、 行政執行法第十五條規定之解釋

1、文義與體系解釋

行政執行法第十五條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」，其中「義務人」是何所指，有待解釋。由於該條規定於該法第二章「公法上金錢給付義務之執行」，故該條所謂義務人，依該法之體系，應解釋為「公法上金錢給付義務之義務人」，此觀該章各條皆以「義務人」指稱「公法上金錢給付義務之義務人」自明。

又何謂「公法上金錢給付義務」，應依各行政實體法認定之。罰鍰為公法上金錢給付義務發生原因之一，此觀行政罰法及各行政實體法相關規定自明。行政執行法第二條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制」，同法第四十三條授權訂定之施行細則第二條為求明確，乃就該條所稱公法上金錢給付義務，依法明定如下：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務」。自以上法律及法律授權訂定之施行細則規定，尤可明確得知罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，此一公法上金錢給付義務，依行政執行法第十五條規定，於義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行。此一法規內容，與刑事訴訟法第四百七十條第三項明文規定：「罰金、沒收、追徵、追繳及抵償，得就受刑人之遺產執行」相當。且此一解釋，亦為聲請意旨所肯認。

2、 歷史及目的解釋

中華民國七十二年一月行政院指示法務部進行行政執行法之修法工作。同年九月法務部行政執行法研究修正委員會第十五次會議，葛義才委員表示：「公法上義務有一大原則，僅及於義務人一身，不及於他人，他人不負履行之義務，義務主體消滅時，義務亦隨之消滅。執行義務人為誰應視實體法之規定而定。西德一九五三年聯邦行政強制執行法第二條第一項：對他人之給付義務負有履行責任之人。究何所指？可能係指遺產管理人、破產管理人等而言。公法上給付義務如於行政執行開始後，執行中義務人死亡，義務主體已不存在，是否尚可對其遺產繼續執行？似應於本法研修中予以討論，目前實務上，若干行政執行，都適用強制執行法為之，依該法第五條第二項規定如強制執行開始後，債務人死亡者，仍應對其遺產繼續行強制執行。如無明文規定是否適法，頗成問題。」。七十九年九月法務部進行「行政執行法再修正條文草案」之研擬。該再修正草案初稿第十六條規定：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得對其遺產強制執行」，第一次出現有關對遺產執行之規定，其立法理由為：「公法上金錢給付義務之執行，主要係對義務人之財產為執行，如義務人死亡而遺有財產者，為貫徹行政目的，迅速執行起見，自得對其遺產強制執行，爰參照財務案件處理辦法第三十七條訂定之」。八十七年四月，上開重行修正條文草案第十六規定修正為：「義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行」。同年十月立法院二讀、三讀通過上開修正規定，條號並修正為第十五條。

自上開行政執行法第十五條規定之立法過程及立法目的可知，該條規定乃在明定公法上金錢給付義務之執行，主要係對義務人之財產為執行，如義務人死亡而遺有財產者，自得對其遺產強制執行，故為公法上金錢給付義務應為強制執行及其執行標的之實體特別規定，既未限制其範圍於「得為繼承之一般公法上金錢給付義務」，亦未區分「財產性」或「一身專屬性」之公法上金錢給付義務，尤未曾論及「應先執行標的」之程序問題。

3、合憲解釋

受罰鍰處分之義務人死亡後，能否就其遺產執行，學說及實務見解雖各不相同。惟查公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，其強制執行，乃國家依法行使公權力以實現其公法上金錢給付請求權之行為，第三人縱有協力義務，但非由第三人承擔義務人之履行責任，尤非承擔其違規責任，此項財產之執行，乃對遺產之追及，非為對繼承人之人的執行，並不違背公法上罰鍰義務僅及一身之原則，故該項強制執行不具有制裁第三人之性質，而無違反「行為人自己責任主義」、「無責任即無處罰」或「罰（罪）及一身」等原則而違憲可言。又「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限」，民法第一千一百四十八條固有明文規定。惟繼承開始後，繼承人所繼承之遺產與繼承人固有之財產，並不混同 。因此立法者明訂，國家為實現其公法上金錢給付請求權，以貫徹罰鍰之公益目的，對因罰鍰而生之公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，依法強制執行其遺產，就其繼承人所得繼承之遺產雖有所限制，其限制並不及於繼承人之固有財產，故尚屬合理且必要，而非當然違憲。

本件系爭行政執行法第十五條規定之解釋，無論解釋為得為繼承之一般公法上金錢給付義務「應先執行標的」之程序規定，或解釋為應對受處分人之遺產強制執行之實體規定，並不發生其中一種解釋使行政執行法第十五條規定合憲、另一種解釋則使該條規定違憲之情形，故本件尚無適用合憲解釋方法之必要。

4、小結

行政執行法第十五條規定，依其文義、體系、歷史及目的解釋，均包含罰鍰得就義務人之遺產執行之實體特別規定。本件行政院最新見解，與該條規定意旨尚無不符，並未使該條規定因此一解釋而違反「罰（罪）及一身」及「法律明確性原則」，致有違憲之虞。系爭行政執行法第十五條規定之解釋，並不發生其中之一可能使該條規定違憲之情形，故本件尚無適用合憲解釋方法之必要。

本件監察院聲請意旨，略將行政執行法第十五條規定之「公法上金錢給付義務」區分「得為繼承」與「不得為繼承」二類，僅「得為繼承」之公法上金錢給付義務，始得適用該條規定。而罰鍰乃「不得為繼承」之公法上金錢給付義務，故不得適用行政執行法第十五條規定。此一見解，將發生以解釋排除法律及法律授權訂定之施行細則適用之結果，即將行政執行法施行細則第二條第二款前段規定，該法所謂「公法上金錢給付義務」，包括罰鍰，而於該法第十五條規定之情形，將罰鍰排除於該條規定之「公法上金錢給付義務」之外，已逾越法之解釋範圍，難謂妥適。又將依文義、體系、歷史及目的解釋，相當於刑事訴訟法第四百七十條第三項規定之行政執行法第十五條規定，分別為憲法上不同之判斷，認為如刑事訴訟法第四百七十條第三項明文規定罰金得對遺產強制執行，即無違「處罰法定主義」、「罰及一身」及「法律明確性原則」；行政執行法第十五條及第二條、該法施行細則第二條明定則否，其理由亦難謂充分。

至行政院及其所屬機關就行政執行法第十五條規定，適用於一般租稅債務等之見解如何，非本件聲請解釋之標的。惟若如聲請書所載，行政院及其所屬機關認為行政執行法第十五條規定，適用於一般租稅債務等「財產性」公法上金錢給付義務之強制執行時，僅係執行之程序規定者，此種就同一法律規定，割裂認定其性質之見解，亦不可採。

末查國家實現其公法上金錢給付請求權，以貫徹罰鍰公益目的之重要性，與罰鍰之一身專屬性，及對因罰鍰而生之公法上金錢給付義務之義務人死亡並遺有財產者，執行其遺產，而對其繼承人所得繼承遺產限制之間，應如何妥適制訂規範，立法者有其形成空間。因此，立法者如認受罰鍰處分之義務人死亡後，仍對其遺產執行，衡諸將來國家財政狀況、國民守法程度，已失之過當，而立法明定罰鍰不得對義務人之遺產強制執行者，亦不當然違憲，均併予說明。

三、罰鍰處分義務人之繼承人之行政救濟途徑

1、法律上利害關係人得提起訴願及行政訴訟

罰鍰處分具有一身專屬性，原則上並無法律上利害關係人。罰鍰處分生效後、繳納前，受處分人死亡而遺有財產者，依行政執行法第十五條規定，該遺產得由行政執行處強制執行，致對其繼承人依民法第一千一百四十八條規定所得繼承之遺產，有所限制。此種繼承人依民法第一千一百四十八條規定所得繼承遺產之限制，乃就罰鍰處分適用行政執行法第十五條規定之結果，故該繼承人就該罰鍰處分是否適法，具有法律上利害關係，而非事實上利害關係，自得依訴願法第十四條第二項及第十八條、行政訴訟法第四條第一項、第三項規定，於法定期間內，提起訴願及撤銷訴訟，請求救濟。受理訴願機關及行政法院，依訴願法第六十七條、行政訴訟法第一百三十三條規定，得依職權調查證據，各本其審理權限，就系爭罰鍰是否合法、適當，為實體決定及判決；行政機關不能舉證證明行為人有故意或過失而違規者，即為行政機關敗訴之決定或判決，並撤銷罰鍰之行政處分。

2、法律上利害關係人得承受訴願及行政訴訟

罰鍰處分生效後、繳納前，受處分人死亡而遺有財產者，其繼承人就該罰鍰處分是否適法，於法定期間內，得依訴願法及行政訴訟法相關規定，提起訴願及撤銷訴訟，已如前述。罰鍰之受處分人於死亡前，已自行提起訴願，而於訴願程序中死亡者，依訴願法第八十七條第一項規定：「訴願人死亡者，由其繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人，承受其訴願」，故繼承人得以法律上利害關係人身分承受訴願，固無疑義。

罰鍰之受處分人如於死亡前已依法提起行政訴訟，而於訴訟程序中死亡者，依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百六十八條規定：「當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止」。

查準用乃法律明文規定，援引同類性質之法條，運用於類似之法律事實，因此必須以相關法律事實或法律效果近似性為基礎。準用之效力範圍，自僅以近似性判斷所及範圍為限。行政訴訟法第四條第一項、第三項既已明文規定，法律上利害關係人，而非僅限於行政處分之受處分人本人，得提起撤銷訴訟。因此任何行政處分之法律上利害關係人，得以自己名義、對第三人之行政處分提起撤銷訴訟，自無不許其以法律上利害關係人身分，承受第三人已依法提起之行政訴訟之理。縱使被準用之民事訴訟法第一百六十八條規定適用於繼承人承受訴訟時，限於有關繼承人所得繼承之權利、義務之訴訟，繼承人始得承受。惟基於行政訴訟法在起訴規定上與民事訴訟法不同，故在利害關係人承受訴訟之解釋上，自應與民事訴訟法相關規定不同。民事訴訟法之相關解釋，在此應無準用之餘地。

3、罰鍰處分義務人之繼承人不得請求行政救濟之問題

甲、 行政處分確定

行政處分因依法不可抗爭而確定，稱為行政處分之不可爭力，學說上亦有稱為形式確定力者，其態樣有因為行政救濟期間經過而確定，亦有因為提起行政救濟後，經訴願不合法或無理由駁回，或行政訴訟不合法或無理由駁回，或當事人撤回其訴，或訴願及行政法院以其他方式終結救濟程序者，皆使各該系爭行政處分因不得再依法抗爭而確定。當事人提起行政救濟，經依法不受理或以任何理由駁回者，或許可以延緩行政處分確定之期間，但並無使行政處分不確定之效力。訴願或行政訴訟進行中，當事人死亡而無人承受其訴願或訴訟者，則訴願或訴訟事件一經駁回，系爭行政處分即不可抗爭，而發生確定力，並持續其效力。所謂「違規行為人於罰鍰處分之行政訴訟程序中死亡者，其當事人能力即行喪失。尚未確定之罰鍰處分，對該違規行為人也喪失繼續存在之意義而失效」，實屬誤會。

乙、 繼承人訴訟權之不當限制

罰鍰之行政處分作成而對受處分人發生效力後，至遲於確定時，得強制執行。罰鍰處分生效後、繳納前，受處分人死亡而遺有財產者，依行政執行法第十五條規定，該遺產得由行政執行處強制執行，致對其繼承人依民法第一千一百四十八條規定所得繼承之遺產，有所限制。如不許繼承人以利害關係人身分進行行政救濟，或承受被繼承人已開始之行政救濟程序，均屬對繼承人訴訟權之不當限制。