98年7月份第1次行政法院聯席會議決議重點整理

2009.10.18

會議次別：最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議

會議日期：民國98年7月14日

一、法律問題：
公立學校教師聘任後，因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經教師評審委員會（以下稱教評會）決議通過予以解聘、停聘或不續聘者，該公立學校於報請主管教育行政機關核准時，並通知當事人。該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟。

（一）甲說：公立學校通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，為行政處分，應對公立學校提撤銷訴訟。
理由：公立學校教評會所作解聘、停聘或不續聘之決議並為通知，對於教師當然有重大影響，非僅觀念通知，而為行政處分，教師主張上開解聘、停聘或不續聘通知為違法行政處分，應依訴願法及行政訴訟法規定於法定期間內循序提起訴願及撤銷訴訟，尚不得提起確認公法上聘任關係成立（繼續存在）之確認訴訟。

（二）修正甲說：該教師僅得以學校為被告循序提起撤銷訴訟。
理由：
1. 關於公立學校教師之解聘、停聘或不續聘，經學校教師評審委員會決議通過者，受處分人於通知送達後，即得依教師法第 29 條第1 項及第 33 條規定，對之提出申訴、再申訴、訴願及行政訴訟，自為學校單方之決定，並對教師發生解聘之法律效果，而應具有行政處分之性質。是受處分人對於學校教師評審委員會依教師法第 14 條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議如有不服，應以學校為被告，循序提起撤銷訴訟。

2. 「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」教師法第 14 條之 1 第2 項有特別規定。是學校教師評審委員會解聘、停聘或不續聘之決議，於決議作成時即已發生效力，故學校於主管教育行政機關核准前，僅應依法「暫時繼續聘任」。惟各該決議如事後因主管教育行政機關未予核准，致其解除條件成就而向後失其效力者，則因上開特別規定，得使解聘、停聘或不續聘之行政處分生效後至失效前，受處分人之受聘權益不受影響，併予指明。

（三）公立學校對受聘教師所作之解聘、停聘或不續聘，係公法上聘用契約之終止，應依行政訴訟法第 6 條第 1 項前段對公立學校提起確認公法關係成立（繼續存在）訴訟。
理由：
1. 公立學校教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立學校對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。

2. 公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，僅屬基於行政契約而為之意思通知，尚非行政處分。應依行政訴訟法第 6 條第 1 項提起確認前開契約存在之訴訟。

（四）修正乙說：該教師僅得以學校為被告循序或直接提起確認兩造聘任法律關係存在之訴。
理由：基於行政契約不宜割裂適用之法理，應屬終止聘任契約之意思表示。蓋學校僅係依聘任契約約定條款終止契約，尚非單方之監督行為而發生法律效果。該教師對解聘之事由有爭執，應提起確認聘任法律關係存在之訴。

（五）丙說：應以主管教育行政機關為被告，提起「撤銷訴訟」，訴請撤銷核准處分。法院得依行政訴訟法第 42 條規定命學校參加訴訟，且不得以學校為被告，提起「確認聘約關係存在」之訴，否則行政法院應認欠缺權利保護之必要，予以駁回。
理由：公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，係屬「終止聘約」意思表示，並非學校單方基於公權力所為之行政處分：公立學校與教師之聘約關係屬行政契約，業如前述，其聘約之成立及內容事項，並非一方基於行政高權地位，以單方行為形成，依「兩種行為併行禁止原則」，不應承認學校有以行政處分終止聘約關係或改易聘約內容之權限。公立學校本身並非以公權力作用而單方作成具有法效性之行政處分予以解聘、停聘或不續聘，而係必須報請主管教育行政機關，由主管教育行政機關在該解聘、停聘或不續聘程序中行使公權力，單方作成具有法效性之「核准」處分。

（六）修正丙說：該教師僅得以主管教育行政機關為被告循序提起撤銷訴訟。
理由：若教師以學校為被告提起確認聘任關係存在之訴訟，因上開行政機關核准函非屬該訴訟之審查對象，則基於該核准函之構成要件效力，法院尚無從為與該核准函相反之認定，而應認此確認訴訟無即受確認判決之法律上利益，依行政訴訟法第 6 條第 1 項規定，該教師自不得提起上開確認之訴。

二、決議：公立學校通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，為行政處分，應對公立學校提撤銷訴訟。
(一) 立法者得基於公益介入契約關係：
公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第 382 號解釋理由書第 2 段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。

(二) 解聘、停聘、不續聘為行政處分：
公立學校教師因具有教師法第 14 條第 1 項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第 29 條第 2 項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。

(三) 行政處分成立要件具備但未具生效要件時，得以法律另定特別之救濟程序：
公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。

(四) 申訴、再申訴為法律上之特別救濟程序：
公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。

三、評析
行政機關與當事人訂定行政契約後，除法律別有規定外，為機關之當事人或是其上級機關均不得透過行政處分之方式變更契約內容。所謂法律別有規定，應係指如同民法上撤銷詐害債權之訴等，須以訴之方式為之，而非行政機關單方面得行使，否則行政契約當事人之一方或是第三人得單方面透過行政處分變更或消滅契約關係，勢必將破壞行政契約最重要之基礎－當事人地位平等（無論是隸屬契約或是對等契約均同），自有違契約之本旨。

從而，行政契約固有其公益性之考量，惟無論是法律規定或是當事人別有約定，於契約關係中均應透過契約之方式行使權利，例如終止權、解除權之行使。公益性考量或是法律之強行規定，雖得作為終止權或是解除權行使之事由，且單就終止權或解除權之行使而言，亦係行政機關就公法上具體事件，單方面對外形成或變更法律關係之意思表示，但就其效力有爭議時，仍應回歸契約終止權或解除行使是否合法，或合於契約約定：因行政機關所為之終止或解除均係直接依契約而來，而非直接源自法律之規定。

換言之，行政機關單方面所為之解聘、停聘等，其合法性應視是否符合契約之約定，法律基於公益性考量之強行規定已然滲透成為契約之一部。就行政機關所為具有法效性之意思表示，其效力是否發生而有爭議時，自應回歸行政契約關係下解決，就此爭議自不應循行政處分之救濟程序。於今日行政訴訟類型多樣化下，本件爭議似應循確認契約存在之訴或一般給付之訴為救濟為妥。

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