公法實務見解整理(97年4月 本土法學雜誌105期 頁159到頁181)

    2008.07.25
一、釋字638號解釋
＊適用考試類科：憲法、行政法
＊關鍵字：行政罰、處罰對象、歸責方式、行政法上義務、法律保留原則、處罰法定、處罰明確性、一事不二罰
（一）事實： 聲請人甲等人屬乙股份有限公司之法人董事之代表人。經通知全體董事以全體董事持股總數未達「公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則」（實施規則）之標準，要求文到一個月內補足法定持股數。後全體董事並未補足，主管機關即對乙公司作出罰鍰。聲請人不服提起行政訴訟，案經判決駁回確定，以判決適用之證交法及上開實施規則規定違憲為由聲請解釋。
（二）爭點：
行政制裁之處罰對象、歸責方式與法律保留原則 1.大法官以證交法規定處罰時之處罰對象即違反行政法上義務之人為多數時之歸責方式所為之規定，涉及人民權利之限制，並無法律依據或法律具體明確之授權，與憲法第23條所定之法律保留尚有未符，應於本解釋公布日起六個月內失效。 2.解釋理由書中，除反覆強調行政處罰之對象及歸責方式，應另以法律或法規命令為特別規定。而證交法規定授權主管機關訂定法規命令之範圍，僅限於董事監察人股權成數及查核實施規則，並未就處罰對象、多數人共同違反義務時之歸責方式，授權主管機關為特別之規定。實施規則之規定顯然逾越授權範圍，同時指出補足股份成數，係屬行政法上義務，不具裁罰性，與罰鍰為行政制裁之性質不同。因此相關法令如規定違反行政法上義務之人受處罰後，仍不能免除其義務之履行，不生一事不二罰之問題。
（三）結論： 綜合觀之，本號解釋不僅揭示法律保留、處罰法定及明確原則之規範旨趣，同時對於行政處罰之基本概念多所闡釋，並將裁罰性處分之概念與行政法上義務之履行相互區隔，對於日後行政罰法之解釋、適用，殊有裨益。


二、96判2098號判決
＊適用考試類科：行政法
＊關鍵字：判斷基準時、事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態、都市計畫、土地使用、裁量權、公益
（一）事實：
甲依據加油站設置管理規則、台北市土地使用分區規則等相關法規，就位於都市計畫保護區內某土地申請核發加油站用地許可。台北市政府函復原則同意其申請許可。甲嗣後將許可移轉於乙，乙檢附同意及相關資料申請設置許可核准籌建。適市府依據都市計畫法相關規定檢討該地區土地利用，將該地公告明定禁建兩年，遂以將來無法實現之內容為標的發給乙籌設許可無實益存在，駁回申請案。乙不服，提起行政爭訟。
（二）爭點：
行政裁量及課予義務訴訟之判斷基準時
1.本案係因申請加油站設置許可，即作成行政處分所生之行政訴訟，故其主要爭點及關鍵在於課予義務訴訟的判斷基準時問題。對此，本件判決認為行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。又撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故其判斷基礎時點，原則上係原處分做成時。而課予義務訴訟，行政法院需於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。
2.另外，法院認為系爭處分顯非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，難謂無構成裁量濫用之違法。
（三）結論：
本件判決見解，於學理上有其依據，自非無見。然附帶一提者，係法院提及行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。如何從行政裁量理論角度予以理解，有待學界作進一步之分析。


三、台北高等行政法院96簡662號判決
＊適用考試類科：行政法
＊關鍵字：一般廢棄物、清除義務、狀態責任、經驗及論理法則、指定清除地區
（一）事實：
衛生機關稽查甲之所有土地遭棄置廢棄物，依廢棄物清理法規定要求所有權人甲應負清除之責，通知甲限期清理。甲未依限清理，不勝機關以違反廢棄物清理法規定，依據同法規定按日處以罰鍰。甲不服，提起行政爭訟。
（二）爭點：
一般廢棄物之清除義務與狀態責任
1.本件判決認為由現代環境保護法上干預行政責任人之法理觀之，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，不問廢棄物是否由土地所有人、管理人或使用人之行為所造成，主管機關得裁處土地所有人、管理人、使用人罰鍰、並令限期改善。衡諸一般經驗及論理法則，土地侵害者與權利者常非同一人，如法律僅處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範處罰對象，因此縱非實際行為者，亦有可能因其管理土地範圍遭受破壞而受到歸責。
2.其次，純粹不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂狀態責任。而狀態責任者，係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物之狀態原則上應係最為明瞭，因此在干預行政上是否成為責任人之判斷，係以個人社會表現為判斷標準，如有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖非行為人、亦未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害之責任。
3.又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，及應負擔社會義務（德國基本法第14條第2項參照）。
4.綜上，即使原告主張系爭土地上設置圍籬多處，防止他人任意入內傾倒廢棄物，已盡廢棄物清理法上之防護義務，且主動提供違法之行為人具體事證，卻仍受處罰，有違侵權行為人責任之法理。然從狀態責任法理以觀，原告主張並無理由。
（三）結論：
值得注意者，本件判決理由徵引相關文獻及外國立法例，以相當翔實之論述，嘗試將廢棄物清理法規定土地或建築物與公共衛生有關者，一般廢棄物由所有人清除，建構狀態責任之規範。除表明得心證之要領外，並有助於學術與實務之對話，值得肯定。然廢棄物清理法規定是否為狀態責任，以及其所理解之狀態責任是否正確，仍待研求。
四、高雄高等行政法院96訴702號判決
＊適用考試類科：行政法
＊關鍵字：醫療費用總額支付制度、公法上之不當得利、特約醫事服務機構
（一）事實：
甲（被告）為某診所醫師，與中央健保局（原告）訂立全民健保特約醫事服務機構合約，嗣與健保局終止合約。惟健保局已依規定撥付醫療費用。經查甲申請醫療費用有虛報情節，經函催未果，健保局以兩造合約已終止，無從抵扣溢付醫療費用，依據全民健保法第72條及醫事服務合約及公法上不當得利法律關係，提起給付訴訟。
（二）爭點：
終止醫事服務合約後請求返還溢付醫療費用之請求權基礎 本件判決認為健保制度為特約醫事服務機構之財務而為考慮，採取先付後審制度，且暫付僅係事實行為，各特約醫事服務機構雖於受領原告所暫付之醫療費用時，基於合約約定固係有法律上原因，惟如經審核完竣認應為給付之法律上原因已嗣後不存在，且致原告受有溢付醫療費用之損害，受領人自應返還此一公法上之不當得利。
（三）結論：
本件被告有無虛報情事，核屬法律解釋與事實認定問題，暫且不論。值得研究者，乃本件原告請求返還溢付之醫療費用，其請求權基礎除全民健保法規定及醫事服務合約外，是否包括公法上不當得利請求權？蓋終止合約之法律效果並無溯及效力，則何以在有合約基礎下之醫療費用撥付構成無法律上原因之給付，容有說理必要。


五、台灣板橋地方法院96國簡上7號判決
＊適用考試類科：行政法
＊關鍵字：電子遊戲場業、營業場所、社會安寧、法律保留原則、誠實信用原則、限制標準
（一）事實： 甲為某遊藝場公司，向縣政府申請增加電子遊戲場業務營業項目變更登記，遭以不符縣政府公告所設定與學校、醫院距離限制為由，駁回在案。甲不服，提起行政爭訟。最後經最高行政法院判決撤銷訴願決定及原處分，並命縣政府應依其法律見解另為處分。惟縣政府仍未依最高行政法院指示而為行政處分。後甲以縣政府並未於商業登記法規定之期間內為登記，造成其無法營業之損害，依國賠法第2條第2項公務員怠於執行職務請求國賠。
（二）爭點：
延遲核發電玩證照之國家賠償責任
本件判決駁回甲之請求，理由有五：
1.系爭公告性質是否合法：最高行政法院間曾有不同見解，至最高行政法院九十四年十一月庭長法官聯席會議決議，最高行政法院之見解始為統一。
2.被害人必須有公法上請求權，始得請求國家賠償。而商業登記法規定之規範目的，在於為藉由課予事業登記義務，以利公開商業資訊，以達交易安全保護目的，並非保護人民生命、身體及財產等法益而設，且就商業登記法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦未能得知有保障特定人之意旨。
3.縱縣政府有怠於核發營利事業登記證之情事，亦僅係被告關於行使裁量權限是否適當之問題，不能認係不法侵害甲之權利。
4.縣政府以公告限制電子遊戲場業經營，與違警罰法由警察官署裁決人民拘留、罰役相較，情節顯然更為輕微，則縣政府自應享有合理緩衝期間，於該段期間內將申請案件暫予擱置，靜待自治條例之制訂，並無違法性。
5.甲縱受有所失利益之損害，該損害僅係純粹經濟上損失，況且經營任何事業未必均會獲利，亦有可能虧損，顯見營業利益並非一種對世之絕對權利，並非侵權行為法所保護之權利客體。
綜上，縣政府因遲延作成處分，縱使違法，亦不當然構成國賠責任。
（三）結論：
本件國賠案件，或因電玩在一般社會眼光中帶有違害社會善良風俗特性，故允予不構成國賠責任之論斷，不過，本件判決所持多項理由是否全然允當，非無嚴加審視之必要，尤其上開觀點能否一體適用於其他各類證照申請案上，更有究明之必要。
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