1、工作權之部分

(1)內涵：

憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。

(2)屬職業執行方式的限制，採合理審查標準→合憲

A、目的：廢棄物清理法第一條「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」。

B、手段：行政院環境保護署發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止）第31條第1款規定：「清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者， 主管機關應撤銷其合格證書。」

手段對於規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯結禁止原則之問題→合憲

2、授權明確性之部分

(1)採取寬鬆之授權明確性原則：

以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。

(2)公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第31條第1款符合授權明確性原則→合憲

授權條款(廢棄物清理法第21條)雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。

憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。

中華民國七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第二十一條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。

行政院環境保護署依據前開授權於八十六年十一月十九日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止），其第三十一條第一款規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第二十一條之授權範圍，乃為達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以改善環境衛生，維護國民健康之有效方法，其對人民工作權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第二十三條之規定，與憲法第十五條之意旨，亦無違背。

憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。

鑒於工商發達，產業生產擴增，物品使用之材料複雜且汰換頻仍，致廢棄物產量甚鉅、種類繁多，其中不乏污染性及有害性物質，有賴專業廢棄物清除處理機構及技術人員處理，以避免造成環境污染，並防範危害國民健康及環境生態於未然。六十九年四月九日修正公布之廢棄物清理法，為求民營廢棄物清除處理機構處理廢棄物之工具、方法、設備及場所等符合科技及專業要求，其第十五條第一項增列設置專業技術人員規定：「民營廢棄物清除處理機構，應先辦理工商登記，並列明專業技術人員及清除、處理、貯存之工具、方法、設備暨場所，申請當地主管機關核發許可證後，始得接受清除處理廢棄物之委託」；又關於專業技術人員之資格，為求省市達成一致標準，同條增列第二項規定：「前項專業技術人員資格，由中央主管機關定之」。嗣於七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法，將前開第十五條第一項規定修正改列第二十條前段；又為有效管理輔導公民營廢棄物清除處理機構，有增訂管理輔導辦法之必要，並將前開第十五條第二項移列修正第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」（以下簡稱舊廢棄物清理法第二十一條規定）。上述第二十條前段規定復於七十七年十一月十一日修正規定：「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證」（以下簡稱舊廢棄物清理法第二十條前段規定）。前開舊廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條規定，對於公、民營廢棄物清除、處理機構經營者及專業技術人員之工作權固有所限制，並以列明專業技術人員作為限制公、民營廢棄物清除、處理機構經營該業務之要件，惟衡諸現代廢棄物有賴專業處理，以預防環境污染而危害國民健康及環境生態事件發生，否則一旦發生損害，其影響可能延續數代而難以回復，事後制裁已非達成防制環境污染立法目的之最有效手段，故其限制，洵屬正當。

舊廢棄物清理法第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟廢棄物清理法所以設置專業技術人員之目的，係因應公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務時之科技及專業需求，故依法律整體解釋，上開授權條款賦予主管機關之權限，除專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。

行政院環境保護署於八十六年十一月十九日依據舊廢棄物清理法第二十一條規定，訂定發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（以下簡稱舊管理輔導辦法，此辦法於九十一年十月九日發布廢止），其第十四條規定：「清除、處理技術員應取得主管機關核發之合格證書，始得從事廢棄物清除、處理業務（第一項）。清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章（第二項）」。再者，專業技術人員之設置，為公、民營廢棄物清除、處理機構申請核發許可證或申請展延許可證有效期間之要件（舊廢棄物清理法第二十條、八十七年八月五日修正發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第五條、第十二條，八十八年六月二十九日修正發布同辦法第七條參照）。是廢棄物清除、處理技術員受僱於清除、處理機構後，依上開舊管理輔導辦法第十四條第二項規定，應負責該機構之正常營運，解決廢棄物清除、處理技術問題，並審查相關文件，擔負該機構能否有效清除、處理廢棄物之重任，以預防環境污染而危害國民健康及環境生態事件發生。因此舊管理輔導辦法第三十一條第一款規定，清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第二十一條授權主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督範圍。又其旨在促使清除、處理廢棄物之專業技術人員，除應具備專業技術外，並應確實執行其職務，乃為達成前開廢棄物清理法第二十一條管理公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以實現清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之廢棄物清理法立法目的之有效手段。且以清除、處理技術員所受僱之清除、處理機構所造成污染環境或危害人體健康，情節重大之違法或不當營運，作為撤銷其合格證書之要件，衡酌此等行為對於環境衛生、國民健康危害甚鉅，並考量法益受侵害之程度及態樣，而以撤銷不適任之清除、處理技術員合格證書作為手段，核與規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯結禁止原則之問題，並未逾越必要之範圍，符合憲法第二十三條之規定，與憲法第十五條保障工作權之意旨，尚無違背。

本件解釋認主管機關依據法律授權於中華民國八十六年十一月十九日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止）第三十一條第一款規定，對人民工作權固有所限制，惟尚未逾越必要程度，符合憲法第二十三條之規定，與憲法第十五條之意旨，亦無違背，本席敬表同意。以下僅就系爭法規不違反法律保留原則、授權明確性原則之理由，補充說明。

一、 授權明確性原則之審查標準

1、 授權明確性原則為憲法法官法

憲法就授權明確性原則，未設明文規定。司法院大法官藉由個案憲法解釋，反復闡明，人民自由及權利之限制，應以法律為之，但不排除得由法律授權行政機關以命令為補充規定，惟其授權必須具體明確，由此逐漸建立憲法上所謂授權明確性原則之內涵。

無可諱言的，此一憲法上法官法仍處於發展中，大法官以其作為違憲審查之憲法基礎時，有標準不一的問題。因此人民自由及權利之限制，何者屬國會保留，應以立法院通過之法律明文規定？何者屬法律保留，而得以法律授權訂定命令為補充規定？其區分標準如何？除依人民基本權利保護之重要性考量外，是否亦應考量法治國原則、權力分立原則或公益之要求？又法律授權訂定命令，是否符合授權明確性原則？其審查標準如何？以上問題唯有一方面遵循大法官解釋先例，另一方面參考學說及比較法上資料，逐案形成憲法法官法。

2、層級式審查標準之劃分

大法官關於授權明確性原則之論述，主要是以人民基本權利保障之憲法要求為基礎，即關於人民自由權利之限制，法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符憲法意旨，此已成為大法官之一貫見解。惟如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確？則依司法院釋字第 390 號、第 394 號、第 443 號、第522 號及第 538 號解釋意旨，可以解讀為大法官就法律保留原則與授權明確性原則在人民基本權利保障上之適用，係依基本權利之種類及限制人民自由權利措施之性質，劃分層級式之審查標準。

（1）、依基本權利之種類所建立的劃分標準：

涉及人民生命及身體自由者，適用嚴格法律保留原則，對授權明確性之審查較嚴；涉及人民其他自由權利者，適用一般法律保留原則，對授權明確性之審查較寬。

（2）、依限制人民自由權利措施之性質所建立的劃分標準：

涉及刑罰之規定，適用嚴格法律保留原則，對授權明確性之審查較嚴；涉及行政罰或其他行政干預之規定，適用一般法律保留原則，對授權明確性之審查較寬。

3、嚴格審查與寬鬆審查之意涵

（1）、嚴格審查之審查方式，可以釋字第522號解釋理由書之闡述為例：

立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨，迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。

（2）、寬鬆審查之審查方式，可以釋字第538號解釋文之闡述為例：

建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。

二、系爭法規不違反授權明確性原則

1、系爭授權法不違反法律保留原則

工作權之限制，不僅以立法目的直接針對工作權之限制，如律師法或會計師法等為律規定之內涵，影響人民選擇職業之自由者，即屬對其憲法保障工作權之限制。廢棄物清理法，其立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」（第一條前段）。鑒於廢棄物清理事物之普遍性，改善環境衛生，維護國民健康之重要性與如何處理廢棄物之科技複雜性及政策選擇之爭議性，立法院於七十七年十一月十
一日修正公布之廢棄物清理法第二十條前段，明文規定「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第二十條前段規定）。此一立法，係依國會多數，作成廢棄物清除、處理機構之經營者，其工作權應受限制，非經許可不得營業，而列明專業技術人員則為許可要件之一之政治上判斷。

又因現代廢棄物清理，為持續性之專業事務，不可一日停滯，惟立法者尚難對該事務之管理，向未來作一般性抽象規範。因此立法院於七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第二十一條，明文規定「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」（以下稱系爭舊廢棄物清理法第二十一條規定）。此一立法，則是另依國會多數作成之政治上判斷，亦即，經許可經營之廢棄物清除、處理機構，主管機關應持續管理；又作為其管制項目之一之專業技術人員之資格，應受限制，其因而影響專業技術人員之工作權。至其執行，則授權中央主管機關訂定法規命令行之，俾由主管機關視科技之進展、廢棄物清理之必要性及管理方式之有效性，隨時為機動之調整。

系爭舊廢棄物清理法第二十條前段、第二十一條規定，就涉及重大公益、影響人民基本權利之事項，以法律為明文規定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續管理，就此而言，並不違反法治國家法律保留原則。

2、系爭授權法不違反授權明確性原則

關於人民自由權利之限制，法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符憲法意旨，迭經大法官作成解釋，已如前述。惟如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確？首先應依一般法律解釋方法，認定授權法意涵。

系爭舊廢棄物清理法第二十一條授權規定，雖未就訂定專業技術人員資格之內容與範圍為明確之規定，惟依廢棄物清理法設置專業技術人員之目的，應可得知，其內容應與公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務時之科技及專業需求相關；其範圍則不得逾越持續管理廢棄物清除、處理機構所必要。因此系爭授權法已符合授權之目的、內容及範圍於授權法自為決定之要求。由於系爭法規並不涉及人民生命及身體自由而應處以刑罰事件，故可通過大法官就授權明確性原則所建立層級式審查標準中所謂較寬鬆審查之檢驗；如自比較法上觀察，則系爭授權法除尚難通過德國聯邦憲法法院所建立的、相當於大法官所適用的所謂嚴格審查標準，即「預見可能性公式」之審查外，已超越了德國聯邦憲法法院建立的所謂「立法計畫公式」或「充分確定公式」之要求，無違於授權明確性原則。
至於依該條部分文義規定，專業技術人員之「資格」，由中央主管機關定之，故認為主管機關僅得就該項「資格」訂定法規命令，似乎授權法在此授與主管機關一種訂定中性的、不具任何目的但限制人民工作權的資格條款之權限。如此連檢驗各該資格條款內容是否合理必要的標準都沒有，可能造成行政機關流於恣意，在法律解釋方法上，顯然偏重文義解釋而有所不足；又經許可經營之廢棄物清除、處理機構，應持續管理，業經法律明定，而專業技術人員為各該機構核可設立之法定要件，自屬對各該機構持續管理之一環。因此如認為依系爭舊廢棄物清理法第二十一條授權訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，不得包含對於各該機構列明負責解決廢棄物清除、處理技術問題之專業技術人員之管理，實不知此一辦法如何達成管理公民營廢棄物清除處理機構之授權目的。此一對系爭授權法之解釋，恐亦有見樹不見林之偏失。

3、系爭法規命令並未逾越授權範圍

（1）、行政處罰與狹義不利益行政處分

行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，二者均可能對人民之自由或權利加以限制，惟有本質上之不同，故不得因行政機關對人民作成任何不利益行政處分而限制其自由或權利時，均認為屬行政處罰。
行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之報償手段（Buse），以消滅其過去違規且有責行為之責任，並一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。因此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之消極方法。罰鍰為典型之行政處罰方式，其裁處適用行政罰法規定之程序。

狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序所得採行之其他規制手段（Anordnung）。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以達成行政目的之積極方法，除應受法律拘束外，行政機關必須依行政任務之要求，持續積極主動進行，故其發動不得受制於是否有一個故意或過失違反行政法上義務之行為人之偶發事件，其本質無從作為處罰方式而與行政處罰有別。行政機關依法限制或禁止一定行為，剝奪或消滅資格、權利之行政行為，均屬行政機關為維持行政法規秩序而最終不可或缺，且不以個人行為為條件之管制手段，其中具有法律效果者，即屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法規定。

本質上無從作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障，更有害於公共秩序之維持（見附論）。

（2）、「許可」之廢止為狹義不利益行政處分，屬行政管制措施

甲、「許可」為授益行政處分，屬預防性管制措施

國家對於特定活動或計畫，認為其對公益危害的可能性較高，為預防在個案中發生違法情形而難以排除其違法行為之結果，故由法律特別規定，須經主管機關「許可」，始得為之。「許可」之核發，為一種授益行政處分。凡人民之活動，須先獲得主管機關許可者，本質上是一種事前的預防性管制措施。

乙、授益行政處分之廢止，為狹義不利益行政處分，屬事後管制措施

法律運用公共資源，如公法上之許可、核准等，作為管制社會生活之手段者，其管制之目的，不僅用以決定是否解除管制或核發許可，同時亦決定任何因已解除管制或核發許可而享有之主觀公法上使用權利，應否持續。換言之，所謂行政管制，必須主管機關就管制活動之任何階段，皆可依法定管制目的進行管制，始能達成管制任務。因此主管機關只要基於公益維護或特定管制目的之考量，無論事前解除管制與否，或事後回復管制與否之決定，皆為管制措施。如以立法部門就特定人民活動必須管制，作成之政治上判斷而形諸法律後，執行之行政機關僅限事前解除管制與否之決定，為管制措施；事後因管制目的未能達成而造成法律所欲維護之公益重大損害時，除非為處罰個人因故意或過失而違反行政法上義務之行為，否則主管機關不得再作回復管制決定之見解，不啻將「管制」解釋為「解除管制」，不能包含「回復管制」，殊難認為符合行政管制之本旨。

惟基於重大公益考量而廢止合法之授益處分，是對人民合法利益的嚴重侵害，故必須有法律依據，並明確說明公益與私益衡量之理由。在行政程序法施行後，其作成尤應符合該法相關規定，如受平等原則、比例原則之拘束，並應給予處分相對人陳述意見之機會等。

（3）、系爭法規命令並未逾越授權範圍

依系爭授權法訂定之系爭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，既應包含對於各該機構列明負責解決廢棄物清除、處理技術問題之專業技術人員之管理，已如前述。則系爭管理輔導辦法第三十一條第一款規定，顯然以個案設置專業技術員作為管制手段，俾預防其所受僱之機構於經營清除、處理廢棄物業務時污染環境或危害人體健康之管制目的，事實上完全無法達到，而造成公益之重大損害時，該專業技術員已喪失繼續持有該合格證書之正當性，故以此為主管機關廢止其合格證書法定理由。其規範內容，乃主管機關基於法定管制目的所為之事後管制措施，故未逾越授權範圍。

三、 結語

本件系爭法規不違反法律保留原則、授權明確性原則之補充理由已如前述。又基於法治國家權力分立原則，宣告法規違憲，應於法規無合憲解釋之可能時為之。因此大法官宣告法規不違憲，並非意謂法規盡善盡美，故不排除立法或行政部門，就不違憲之法規，事後增修，使其更臻明確；反之，法規事後增修，尚不當然構成法規違憲之理由。至系爭法規，並非就人民特定違反行政法上義務而應受處罰之行為為規範，故不發生對一違規行為處以數個行政處罰或處以刑罰及行政處罰之問題，併予敘明。

四、附論：藉狹義不利益行政處分為行政處罰方式之商榷 - 行政罰法第一條及第二條之立法問題行政罰法第一條將「沒入」與「其他種類行政罰」明列為行政罰，並於第二條作成定義性規定如下

本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：

一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。

二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。

三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。

四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。

除第三款及第四款學者認為實無須列入外，其第一款及第二款規定，自其文義解釋，已可相當於行政程序法第一０二條規定行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。不利益行政處分，除罰鍰外，本質上均屬行政機關為達成行政目的，依法必須維持其積極主動性之行政行為方式，不得受制於個人違規及有責行為發生或不發生，故本質上無從作為行政處罰方式。行政罰法如此全面將不利益行政處分明定為行政罰，可能發生以下疑慮：

1、違反法治國家權力分立之基本原則

法治國家要求依法行政，因此國家行政應有法律基礎。但依法行政並不等於執行法律，行政權既為獨立之國家權力，故在法律容許之範圍內，應有其決定行為或不行為，以及如何行為之空間。

「行政作用法為行政法之最重要部分，而行政處分則為最主要之行政作用」。行政罰法第一條及第二條規定將國家最主要之行政作用方式，就對人民作成下命處分部分，幾乎限定為僅於制裁違規行為時，始得發動，無異大幅癱瘓行政權而有違反法治國家權力分立之基本原則之虞。

2、違反法治國家法明確性原則

行政罰法第一條及第二條規定，依其文義解釋，已可相當於行政機關所得作成之所有不利益行政處分之總和。而該第二條立法理由三說明：本法所稱「其他種類行政罰」，僅限於本條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之「裁罰性之不利處分」，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。此一說明，顯然又大幅限縮了該條之適用範圍，惟所謂「未可一概而論」之標準為何？無論自法條明文規定，或立法理由說明，均無法獲知，難謂符合法治國家法明確性原則。以本案而論，由於「撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照」既經第二條第二款列舉為行政罰，一旦相關法規將之作為行政管制措施規定時，反而誤導民眾自行政罰之意義解釋系爭規定，而認為其既無行為構成要件，又無責任規定，竟得「處罰」人民，故生違憲疑義，徒生爭議。

「我國一般社會上，對行政處分之意義，常有誤解，每以行政處分，泛指行政機關之懲罰措施。處分與懲罰，似作相同之解釋」。多年前論者顧慮一般社會大眾對行政處分之意義有誤解。行政罰法公布施行後，行政處分即為行政處罰，究竟是正解或誤解，恐怕更難釐清了。

3、無益於人民基本權利之保護

如果限制行政權等於人民基本權利保護，實為本席所樂見。然行政罰法第一條及第二條規定，事實上並不能發揮有益於人民基本權利之保護之功能。因為就公益而言，行政權既然大幅限縮於追查違規行為，則行政功能越高，人民受罰越重，而於積極、預防性之行政任務，則無有效管制手段，得以主動進行，否則將面臨違反行政罰法之爭議，行政目的的實現，可能遙不可及，嚴重影響行政效能與公益之維護；就違規個人而言，行政機關只須查明人民有故意過失之違規行為，即可就「不同種類之處罰」，不斷併加，顯然處罰過重且不符合正當法律程序。

4、 結語：實質保護取代形式保護

過去行政機關作成行政行為，並無法定程序可資遵行，因此立法對行政之控制，偏重形式之法律保留原則。惟自行政程序法公布施行後，除罰鍰外，所有其他不利益行政處分，均不應因個人有故意過失而違反行政法上義務之行為，而當然得作為處罰方式。毋寧為違規行為發生後，有為維護公益必要時，始得採行。行政機關應另循行政程序，作成其他不利益行政處分，並詳細說明其為達成行政目的所必要之理由，始符正當法律程序之要求。

本件聲請人曾分別取得甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書，惟任職昌０公司廢棄物清除、處理技術員期間，因該公司有違法經營，致污染環境，情節重大，經環保署依八十六年十一月十九日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（九十一年十月九日發布廢止，以下稱管理輔導辦法）第三十一條第一款之規定，撤銷聲請人之合格證書。

聲請人不服，循序提起行政爭訟，均遭駁回後，以上開管理輔導辦法所依據之七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第二十一條規定，就技術員資格撤銷事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確為由，認確定終局判決－最高行政法院九十二年度判字第一六一六號判決，所適用之上開管理輔導辦法第三十一條第一款，有牴觸憲法第十五條及第二十三條之疑義，聲請解釋。