壹、 前言

　　關於集會遊行法相關問題，可謂是近來最熱門之時事議題。民主國家中集會遊行是一種人民發聲的管道，人民將其訴求用實際之行動表現出來，這種由團體經由集會遊行表達訴求的行為，實為民主國家之象徵。但是在民主之下，我們似乎還是常看到集會遊行發生衝突的場面，往往導致最後因為集會遊行暴力收尾而讓人忘記訴求何在。由此我們可以發現這其中的衝突與緊張關係：人民的自由權利並不是不能受到限制，尤其是關乎其他公益，國家可以用相當手段進行管制，但是，管制的手可以伸得多深、管得多廣；給人民的自由權利範圍和廣度是如何，這些都是要緊的議題，而法治國家下，也要求這些事項必須由法律來規定。也因此，大家關注的重點會移至集會遊行法如何規定、是不是有不合理限制過當的地方。於是，有修法的聲音出現。只是應該怎麼修，又將是另一個爭論不休、炮火四起的戰場。本文欲以集會自由的保障為討論內容，尤聚焦在集會遊行法的相關規定，來試圖探討這個熱門 議題，可能的、可以的走向會是如何。
　　憲法保障集會自由，大法官解釋四四五號中認為集會自由乃表現自由之範疇，為實施民主政治最重要之基本人權。而此集會自由基本權利，也確有其特殊性，其不若一般之基本權利般是『個人權』 ，而是以集體之方式行使權利，另此種權利之行使實為一種與政府對話之方式。而集會自由究應如何保障，本文將以基本權利之本質與功能做相關論述。
      我國集會遊行幾乎極大比例為政治性議題而走上街頭，而參與人員甚至有達三百七十多萬人，影響之層面不可謂不大，而集會遊行法是限制人民憲法上集會自由之法律，也可以說是保障集會自由基本權之法律，惟整部集會遊行法之訂定，乃是在動員戡亂時期下之產物，現在是否合宜其實引起很大的爭議，民間甚至有『集遊惡法修法聯盟』之存在，而大聲疾呼集遊法之惡，是以本文同時亦會以討論現行集會遊行法中不合理之處的方式，而嘗試對此議題做一合憲性之檢驗。

貳、集會自由之特性

　　司法院大法官釋字四四五號解釋文揭示：『憲法第十四條規定人民有集會之自由，此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要之基本人權。』。集會自由除做為一般基本權利外，亦即尚有以下較特殊之特性：

一、集會自由為集體行使的權利:：

　　基本權利雖是以個人主張為原則，為純粹個人受益之個人權；但在憲法所保障之基本權利中，有以集體行使的權利，例如集會、結社、請願、選舉、罷免、創制、複決等，此類權利多需由多數人共同行使，若遭受侵害時則可由個人或團體主張，而此種保障朝個人化，行使朝集體化之權利為一種非純粹之集體權 ；又集會自由乃為學理上『表現自由』之一種類型，亦即今集會自由乃為一種以集體的方式表現意見之自由 。且集會自由權之基本權主體不僅是個別人民，還包括由個別人民集合而成的人民團體本身，實為一雙重基本權（Doppelgrundrecht） 。

二、集會自由為特別溝通基本權：

　　從憲法國民主權言，人民與政府溝通的方式極多，而集會自由是屬其中特殊之溝通基本權 ；人民行使集會遊行之目的，乃在於主動提供政府意見、參與國家意思形成影響政府或其他人，因此學說上將集會自由之行使視為一種人民與政府間的制度性溝通方式，因此又稱為一種『特殊的溝通基本權』 。

參、集會遊行權保護領域

一、 人的保護領域（權利主體）：

　　就集會遊行自由而言，除因其與國民作為主權者有緊密關連外，似無須嚴格限制需本 國人始得享有，而自然人是否成年，或是法人與非法人團體也亦應受其保障 ，至於根據人民團體組織法而設立的政治性法人團體，更是直接參與國家政治抑制之形成，也應受集會自由之保障更不待言。

二、 客觀事物與行為之保障內容

（一）、從集會自由權之本質以觀

　　集會自由乃保障人民之行止自由，以集體力量（三人以上的不特定多數人）作為保障；在主觀上，參與表達意見之人必須有為共同意思之內在意志聯繫 。而保障範圍包括集會之種類、時間、地點、方式、範圍的決定，同時也包括訴求主題與服裝之決定，以及事前之籌備（如事前海報張貼與發送傳單）等 ，而同時當然也保障人民不參加集會遊行的消極自由。而集會自由權的保障，不僅及於外在形式自由部分，亦及於實質內在的集會自由，亦即必須使人毫無恐懼的行集會權之決定自由，因此國家不得逾越一定程度為措施，或是為不利人民之處分。且更有認為，集會自由主要乃保障國民意志之表達，並期能影響社會公眾與國家政治 之決定，所以集會遊行不可以以不正當之方式來行使，而侵害了自由民主憲法秩序，亦即必須以和平與無暴力為先決要件 。

（二）、從集會自由作為基本權利之功能以觀

　　作為憲法保障之基本權，基本權利約有如消極防禦、積極請求、參與及作為客觀法原則規範的功能。
1、 消極防禦功能：亦即基本權利之核心，用以對抗公權力之不法侵害，集會自由權藉此消極地位，防禦國家公權力之侵害。

2、 積極請求功能：此乃指積極要求國家為一定作為與給付之權，集會自由之積極請求權包括原始給付請求權，以及派生之請求權或稱共享權；於前者如要求政府提供適當集會場所，於後者乃是基於同等對待之要求，例如共同使用公物，惟一般公共設施專為提供集會遊行活動而設置者甚少，因此衍生之權適用範圍甚少。因此原始之請求權應受充分保護，否則集會自由權之行使將大受限制。而事實上，要求國家為一定之給付，實為一種保護義務（Schutzpflich），亦即是國家提 供義務，譬如要求國家保護集會遊行場地之安全，國家即必須提供勤務的給付義務，又譬如要求提供足夠集會遊行之場所，國家應有結社場所之義務等 。而德國聯邦憲法法院更積極認為，經由人民請求作為，不如在事先架構良好組織及完善民主程序，更能達到實質積極功能，此乃透過制度與程序積極保障基本權利 。

3、 主動參與權之功能：集會自由係以集體意見表達，而主動影響政府或他人，此種精神意見的交換有助於整合政治衝突與意見分歧，並且可以使少數人民發聲表達訴求，使少數成為多數，此亦為人民居於主動地位而產生的參政權，基於此政治意見形成之功能，集會自由可以理解為國民主權直接的行使方式，因此憲法保障集會自由，即為同時保障了政治自主與民主反對 。大法官釋字第四四五號理由書中也認為：『集會自由是以行動為主的表現自由，對於不易利用媒體言論管道之眾人，為公開表達意見之直接途徑，集體意見之參與者使集會、遊行發展成「積極參與國家意思形成之參與權」，故兼有受益權之性質。

4、 客觀法原則之規範功能：客觀法原則，又稱為客觀法價值判斷，或客觀法價值秩序，基本權利不僅是個人對抗公權力之主觀防禦權，也同樣的是一種客觀的法價值判斷，適用於所有法領域中，且為立法、行政及司法之準則；其意義為，所有對此基本權利有所限制之規則皆須尊重此憲法基本判斷，僅得於保護相對等其他法益與嚴格遵守比例原則下始得限制此基本權。是以今集會自由作為一基本權利，即成為整個法秩序的『價值判斷原則性規範』，國家機關應受其拘束，例如在訂定相關之法律時如集會遊行法，或是行政機關作出相關行政處分時，皆需嚴格遵守此原則。

（三）、從集會自由權之核心以觀

　　基本權利之本質內容（Wesensgehalt），或稱為重要的根本的內容，係源自於德國基本法第十九條第二項，意指任何基本人權之根本或核心內容， 國家不得限制或侵害，不論以立法或是行政手段，皆在禁止之列，惟又允許立法者基於公共福祉限制基本權利，是以今在具體個案中之法益衡量即顯重要。而集會遊 行既然被定位成一基本權利，權利之行使可以限制卻不可剝奪，特別是其核心或本質領域，而如前所述，集會遊行法乃限制人民集會自由之法律規定，必須檢視集會 遊行法之相關規定，如權利行使之『事前許可制』，與行使權利場所之『禁制區』的限制，而討論是否為對集會自由造成本質上之侵害。

肆、集會自由之限制與其限制界線

　　依我國憲法第二十三條之概括性規定，雖任何基本權利雖由憲法明定保障，但皆有依法律為必要限制之可能性，而限制之合憲與否審查則以比例原則為準則。而集會自由之限制與限制界線，實與其保障範圍相關，今集會自由之限制可由憲法第二十三條規定由立法權為之，然限制之必要與強度則是立法者為立法行為時，應遵守整體憲法價值秩序之決定，亦即立法者有合憲限制基本權之義務。而我國憲法第二十三條使用四項不確定之法律概念，是以立法者在法治國原則法明確性之要求下，若制訂相關之法律，必須明確化及具體化，避免行政機關恣意濫權或恣意判斷，且立法者之限制不得達剝奪的程度，使集會自由權事實上根本不得行使。

陳慈陽，『集會遊行法』相關問題合憲問題之研究，政大法學評論，八十七年六月，第59期，頁46。